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2017年03月13日 星期一
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中國城鎮化遇兩難 兩招助解困

城鎮化必然是中國下一步推動經濟發展、提升內需的規模和質素的最重要戰略路徑之一。國務院於去年10月頒布了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》,提出「十三五」期間,戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上,年均轉戶1,300萬人以上。計劃到2020年,全國戶籍人口城鎮化率由2015年的38%提高到45%。

大城Vs小鎮 發展雙刃刀

然而,內地的城鎮化策略和路徑多年來存在一個主要依靠大城市和還是重點發展小城鎮之間的兩難困境:一方面,現有大城市的公共服務、交通、住房、環境方面的壓力已經很大,如果城鎮化主要依靠現有大城市來吸納人口,恐怕人口過度集中會為住房、交通、醫療、教育等各方面帶來壓力,城市中心區難以承載和為繼;但另一方面,小城鎮由於就業機會較小,加上人口規模有限,難以形成教育、醫療等公共設施和公共服務的規模效應,無法成為吸納人口轉移的主力軍。

上世紀80和90年代,國家曾經確立「嚴格控制大城市規模,積極發展小城鎮」的方針,但實踐證明效果並不理想。由於大城市的就業機會多,大量流動人口仍然流向大城市,尤其是北京、上海、廣州、深圳等一綫城市。

「十一五」規劃時期,城市群的發展概念興起。中央、地區關於城市群發展的規劃不斷出台,去年年底國家發改委又發布了最新的《加快城市群規劃編制工作的通知》。城市群的發展雖然是一種城市化發展高級階段的空間組織形式,但目前中國的城市群概念仍然處於初期階段,即着力通過建設高速鐵路、城際鐵路和高速公路將大城市和其周圍城市的交通基礎設施連通。

建城市副中心 吸轉移人口

目前,內地的城市群規劃尚未提出在上述大城市和小城鎮發展兩難困境下,如何運用市場機制平衡大小城市間生產要素流動(尤其是人的流動)和展開經濟活動、技術傳播和產業轉移的明確路徑,而城市群中大小城市的關係和功能定位恰是城市群發展的核心。因此,中國城鎮化的策略需要有新思維,筆者在此提出兩點具體建議:

一、在一綫超大城市的周邊建立城市副中心

大城市,尤其是一綫超大城市,憑藉其巨大的經濟輻射力和就業機會及一流的公共服務和基礎設施,在國民經濟中具有舉足輕重的地位,對吸納轉移人口具有非常強的吸引力。過去嚴格控制大城市規模的思路並不利於減少常駐人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率的差距。

筆者建議從國土空間戰略布局角度考慮,在這些大城市行政轄區選擇適當地域建立具有相當人口規模的城市副中心。需要注意的是,此建議中的城市副中心並非傳統的郊區衛星城(比如北京的昌平或上海的嘉定),而是人口規模比衛星城更大,最宜在200萬至300萬左右,具有豐富高品質城市功能的副中心城區。200萬至300萬左右人口可以達到城市的規模效應,副中心城區自身能提供足夠的產業規模、就業機會和高質素公共服務,又可以吸納大量的新轉移人口,紓解原有中心城區的壓力。

擴滬深行政區面積 帶動周邊

副中心區功能定位亦不可設定為主中心城區的淘汰功能轉移區,而應採用各具所長、相互裨益的互補定位,從而帶動副中心區發展和人口流入。在交通聯繫上,副中心城區應該有自己內部的多綫地鐵網絡系統,並以高鐵的方式和原有主城區的中心實現30分鐘內通達。

另外,在上海、深圳等目前行政區域面積相對較小的一綫城市,可以通過行政區域調整,擴大區域面積,建立新的城市副中心,這樣既可以保證大城市發展城市副中心的發展潛能,又可以帶動周邊相對落後地區的經濟發展。例如可以考慮將蘇北部分區域劃給上海;粵東經濟相對不發達的惠州和汕尾部分劃給深圳,作為發展城市副中心的區域。這些城市副中心進而輻射和拉動周邊更廣闊區域的經濟發展。這對江蘇縮小蘇南和蘇北的經濟差距、廣東縮小珠三角地區和非珠三角地區的差距,都有重大戰略意義。

二、有條件省份扶植省會城市以外的新增長極

免「一城獨大」 鼓勵多核發展

如何平衡好中心城市與其他城市的關係與增強省會城市的帶動作用和輻射能力同樣重要。受資源條件限制和諸多因素影響,內地一些省份都存在省會城市「一城獨大」的局面,尤以中、西部省份為甚。以湖北和四川為例,近年武漢市GDP佔湖北省的比重及成都市GDP佔四川省的比重都接近40%。而這兩省排名第二位的城市,從經濟總量、主城區人口到各種公共服務資源,都與省會城市存在巨大落差。

一個省份一城獨大雖然可以集中資源,但卻不免受單極發展動力不足的桎梏,甚至發生虹吸效應,讓原本資源就不充沛的非省會城市資源更加匱乏,區域發展愈發不平衡。

筆者認為國家可從宏觀層面制定規劃,於有條件的省份,在省會城市之外再選擇一到兩個基礎較好的中等城市,多核發展,採取優先扶植的方法將其發展成為200萬至300萬人口的較大型城市,令內地的多數省份都有二至三個(包含省會)主要的經濟和人口增長極,一方面讓這些非省會城市可以吸納流動人口,有利於內地戶籍人口城鎮化率的提高,另一方面也可以將交通、醫療、教育等各方面資源公平投入到這些城市,在各省打造多個經濟增長點,多點支撑,促進省內和區域的相對均衡發展。

撰文:
鄭家純 全國政協常委、新世界集團主席
欄名: 中國經緯
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城市群的發展是一種城市化發展高級階段的空間組織形式,但目前中國的城市群概念仍處於初期階段,即着力通過建設高速鐵路、城際鐵路和高速公路將大城市和周圍城市的交通基礎設施連通。(中新社資料圖片)
城市群的發展是一種城市化發展高級階段的空間組織形式,但目前中國的城市群概念仍處於初期階段,即着力通過建設高速鐵路、城際鐵路和高速公路將大城市和周圍城市的交通基礎設施連通。(中新社資料圖片)
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