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國企主導中式「PPP」 須引入私企

據中國財政部資料顯示,截至2016年底,內地政府積極推動的「政府和社會資本合作」(Public-Private Partnership,簡稱PPP),有關項目已經落實1,351個簽約,總投資額高達2.2萬億元人民幣。

筆者認為,投資者想了解未來中國整體經濟發展狀況,便須持續關注PPP的財政異動及項目動向。

從政府的角度,PPP模式能提振投資、解決產能過剩、紓緩政府財政壓力等問題。雖然近年內地政府對固定資產投資總額增長有所下降,主要是擔心信貸及槓桿仍然過高,但實際上基礎建設的固定資產投資增長率仍然保持每年上升20%增速,因此筆者相信未來基建項目的融資需求將會持續增加。

基建帶動經濟 資金何來?

無可否認,一個國家的基礎建設完善,勢必能帶動經濟及社會全面發展,前世界銀行首席經濟學家林毅夫便曾提出「基建帶動經濟發展理論」,其核心主旨是國家應以基礎建設為經濟政策重心。目前中國力倡的「一帶一路」(One Belt and One Road)便是全球性大規模基建網絡的政經戰略。

據了解,財政部、國家發展和改革委員都為PPP模式監管框架的主要參與者,2014年12月財政部更正式成立PPP中心,負責政策研究、諮詢、培訓以及協調不同機構之間的交流合作。

另外,回顧中國經濟改革發展進程,內地政府一直採取積極性干預基建及產業政策的態度,藉着國有企業配合政府政策介入,過去成功幫助經濟短時間內急速增長;但不能夠忽略的是,私營企業的興起亦有擔當重要角色及作用,始終國家不能(也不應該)永遠單靠依賴國有企業來推行各種經濟政策。

更重要的是,過去10年內地不少創業型的創新企業幾乎屬於私營,由此可見內地政府大力扶助及承認私營企業重要性,亦是實踐經濟增長的關鍵點,因此PPP不應局限於國有企業與地方政府之間的「小圈子」活動,理應要廣攬私營企業及民間資本的加入。不過,當大家都認同基礎建設是國家經濟增長重心戰略時,那麼問題便來了,究竟基建的資金來自哪裏呢?

提升至國家戰略 起牽頭作用

首先,從中央政府角度來看,公共預算有其限制,而過往地方政府一直存在資金缺口問題,很多時候只能利用土地使用權出讓、土地稅收等方式來賺取額外收入。

筆者記得以前有新聞指,北京、天津及河北等省市地區於2020年底前須投入42萬億元人民幣發展基建項目,但是地方政府卻早已為此承擔巨額債務,此事件後來導致2014年中國國務院發出43號文,限制地方政府融資工具(LGFV)濫發新債,以及設定債務上限。

在此背景下,可見政府更加需要私營企業參與,從而吸收民間資本落實推動PPP。事實上,在中國「十三五」開局之年時,便把PPP模式提升至國家戰略高度,賦予它發揮積極的牽頭作用,並自2014年以來實施一系列有關PPP的立法措施,以規定PPP的基本原則。

從正面角度來看,這些因素都能幫助地方政府更有效、更廣泛地實施基建投資,由此吸引資金流入,促進經濟增長、提升國家治理能力及優化財務管理。

不過,數月前,國際評級機構惠譽(Fitch Ratings)就發表報告預計,PPP實施期間(直至2020年的5年內),將能幫助中國建築業的定單大幅提升,項目範圍涉及城市軌道交通、保障房、高速公路等,但報告亦指出大部分PPP項目回報率一般為5%至8%(甚至更低),對民間資本來說吸引力十分有限。

投資回報欠吸引 國企債務高

而且,細心留意一下之後,其實中國的PPP模式有別於西方,準確點來說應該叫做PSP(S是指Social Capital),而這個Social Capital,其實主要也是國企,因此,也有人說,中國的PPP,其實是Public-Public-Partnership。

對此,筆者歸納出3個原因:(一)PPP的投資回報為5%至8%,未能吸引私營企業,但對於國有企業來說,回報足以心滿意足;

(二)常見的PPP項目交易結構多為BOT(有建設—租賃—經營—轉讓),但中國的PPP卻不見得是這樣,私營企業即使出資也未必擁有項目的決策權或營運權,導致投資風險太高,亦欠缺透明度;

(三)目前中國有關PPP法規及配套政策仍未完善,若在發展PPP項目過程中出現違約等問題,私營企業的投資風險及收益都會受損,以致它們的投資熱情並不高昂。

另外,坊間一直誤解中國民間企業的債務負擔多於政府,若看國家債務佔GDP(國內生產總值)的百分比,中國債務佔GDP的55%,確實比美國(佔89%)、德國(佔80%)、加拿大(佔70%)都要低,但事實是中國的整體債務水平都高於這些國家,主要原因是「非金融企業」(很多都是國有企業)債務佔GDP的比例甚高,這部分其實亦為公共債務負擔。

問責增透明度 國私企平等參與

因此,當我們知道中國的債務負擔有多少,便可理直氣壯地問:「到底發展基建的金錢能從何來?」接着,當我們知道政府的公共財政有限,而私營企業參與PPP的熱情不夠且存在困難時,筆者得出結論是,為了創造足夠資本以真正落實基建設施所引導出來的經濟增長,內地政府必須確保私營企業及民間資本有足夠的自主自由發展,同時制定法律以保障它們利益,筆者相信PPP才有望順利健康發展。

總括而言,中國要成功發展PPP的關鍵要素,是必須實行問責制及提高透明度,讓國有企業和私營企業都能平等地參與PPP,把本身不對稱的權力背景關係去除。

筆者並不否認,國有企業始終佔有主導內地經濟增長的重要地位,但政府不能忘記,PPP模式主旨強調政府與社會資本的長期合作關係,故私營企業必然是推動PPP的重要部分,透過它們的優勢及參與,最後才能真正實踐驅動投資、項目上馬、穩定經濟增長等長遠目標。

撰文:
黃元山 中大全球政經碩士課程客席講師
欄名: 中國經緯
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據中國財政部資料顯示,截至2016年底,內地政府積極推動的 「政府和社會資本合作」(PPP),有關項目已經落實1351個簽約,總投資額高達2.2萬億元人民幣。(中新社資料圖片)
據中國財政部資料顯示,截至2016年底,內地政府積極推動的 「政府和社會資本合作」(PPP),有關項目已經落實1351個簽約,總投資額高達2.2萬億元人民幣。(中新社資料圖片)
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