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內地稅改 中央收事權紓地方困局

1994年是近代中國經濟改革重要的一年。當時,吳敬璉及其學生(包括周小川和樓繼偉等)贏得論戰,結果國家以分稅制取代財政包乾制。分稅制對日後經濟的高速增長貢獻很大。不過,目前中國又到了財政改革的關鍵時刻。

地方支出高收入少 致「土地財政」

分稅制改革的最大特點,就是統一了稅制,明確了中央與地方的收入劃分,解決了上世紀80年代末以來,中央財政捉襟見肘的困境。分稅制後,中央財政收入佔全國財政收入的比重由1993年的20%回升至1994年的55.7%,之後便一直保持在50%左右。可見,分稅制不僅提升了中央的財力,而且賦予中央有足夠能力施行財稅工具,進行宏觀調控措施。

然而,分稅制改革並未觸動央地事權和支出責任的劃分,形成了「財權上移,事權下移」的格局,造成地方政府長期處於結構性財政赤字的困境。多年來,地方財政收入佔比只有約50%,但是地方支出卻佔全國整體支出的85%(見圖一),而中央支出佔比只佔15%。地方政府財力與事權的不相稱更誘發「土地財政」等一系列的問題。

當然,有人會反駁,認為此說忽略了中央為填補地方財政缺口的轉移支付,若考慮轉移支付後,地方財力匱乏之說與事實不符,從數字看,地方收支基本是平衡的(見圖二)。但此等論者卻又忽略了另一事實,即在實際操作上,中央對地方的轉移支付機制運作差強人意,流弊叢生。

中央對地方轉移支付 流弊多

轉移支付共有超過200個項目,且各自有不同的規則、時間表和方程式去計算其金額。支付首先由北京轉移至各省政府,然後再分發予各省以下的市縣政府,但分發的時間表和方式經常不甚明確,令市縣政府無所適從。

還有,部分一般性轉移支付所建基的方程式並不科學,分配最大額金錢的往往是較為富裕的地方,落不到最貧窮的地方。另外,地方政府經常不知道他們將會收到的金額、何時將會收到和可以將金錢用於何處。

地方整體雖然收支大致平衡。但細看地方各級政府的財政狀況,卻有另一番景象。根據IMF的計算,在2014年,經轉移支付調整後,地級和縣級政府均面對財政赤字,分別達2014年中國GDP的0.16和0.33百分比。究其原因,在於當前政府間的財政責任劃分有一定模糊性和重疊性,大量事項由中央和地方共同承擔。可惜的是,由於目前中國各級政府的關係是,既按等級劃分,又要相互競爭,故地方各級政府往往會截留下級財政收入,支出卻層層下推,結果地方政府間的縱向財政不平均現象日益擴大。

中央承擔更多支出 改善服務

基層政府財源缺乏但事權繁重,令不少基層政府苦不堪言,不勝負荷,無力提供足夠的基本公共服務,造成地區間的基本公共服務極之不平均。

要解決這一問題,不是下放財權,就是上收事權。但下放財權便會導致中央對地方的控制力下降,與習近平主席的想法不符。故此,現時中央的改革方向是在着手改革轉移支付機制(包括加強一般性轉移支付、減少專項轉移支付和清理整合各類專項轉移支付)的同時,尋求上收部分地方財政事權,由中央承擔更多的支出責任等問題,將是今次財政改善的重點。

撰文:
陳慶年 香港浸會大學經濟系
鄭凱鏵 香港浸會大學經濟系
欄名: 中國經緯
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分稅制的改革最大的特點,就是統一了稅制,明確了中央與地方的收入劃分,解決了上世紀80年代末以來,中央財政捉襟見肘的困境。(中新社資料圖片)
分稅制的改革最大的特點,就是統一了稅制,明確了中央與地方的收入劃分,解決了上世紀80年代末以來,中央財政捉襟見肘的困境。(中新社資料圖片)
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