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地方濫用PPP舉債 中央謀治本

在嚴控金融風險的背景下,中國近年積極治理地方債務問題,但近期不少地方政府違法違規舉債,債務快速增長,再度引發熱議。

早前,評級機構穆迪(Moody)25年來首次下調了中國的主權信貸評級,從Aa3降級至A1,顯示穆迪對中國政府處理債務問題的能力心存疑慮。

中央限制舉債 地方新招破解

中國財政部對此作出反駁,稱穆迪高估了中國經濟面臨的困難,並指出2015年新《預算法》實施後,地方政府規範的舉債融資機制已逐步依法建立,債務增長的勢頭已得到有效控制。雖然不少人質疑此舉背後的政治動機,但無疑對中國的債務水平敲響了警鐘。

而根據中國社科院的最新估算,截至2015年,中國政府的債務高達70.8萬億元人民幣,與財政部早前公布的27.3萬億元大相逕庭。兩個統計數字的差距如此巨大,主要是因為前者包括了中央政府一直諱莫如深的地方隱藏債務。

過去幾年,中央不斷出招以期化解地方債務風險。例如,2014年國務院發表題為《關於加強地方政府性債務管理的意見》的43號文件,限制地方政府融資平台(Local Government Financing Vehicles)——政府旗下的投資公司——濫發新債,以及設定債務上限;2015年的新《預算法》更規定,除發行地方政府債券外,地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務;除法律另外規定外,地方政府及其所屬部門,不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

雖然相關措施曾取得一定成效,例如,借地方融資平台舉債之風曾一度收斂,以及隨着債務置換的推進,地方政府只能透過債券來向外舉債,因此債券發行規模由2015年的3.8萬億元大幅上升至2016年的6萬億元,但上有政策下有對策,不少地方政府以新穎的手法,違法違規融資舉債,以致隱性債務風險不斷累積。

PPP明股實債 淪舉債工具

比如,近年多用於基礎設施投資的「政府和社會資本合作」(簡稱PPP)已變成地方政府變相舉債的工具。財政部於2014年推出PPP時,原意是以公私合作夥伴關係的安排來發揮市場機制作用,以期轉變政府職能和推動城鎮化健康發展。而且,PPP將社會資本(民間資本)吸引到交通、公用事業和環境項目上,有助紓緩地方財政壓力。

但在實際操作上,一些地方政府(或相關平台公司)會承諾在合作期內向社會資本的一方(主要是國企)逐年支付固定費用或以固定價格回購社會資本的一方在項目公司中的股權。PPP實際上就變成了由政府兜底項目風險,明股實債。

更甚的是,部分地方政府為規避PPP相對嚴格和費時的程序(如財政可承受力評估、物有所值評價、工程管理和公開招標等要求),把政府購買服務的範圍由最初的醫療衞生、居家養老和社區服務等領域擴展到採購建設工程。一般的做法是由政府採購,然後融資平台公司承接,再由平台公司拿着政府採購合同去找銀行融資。如是這般,地方政府又可以變相舉債。還有,部分地方政府仍然違法違規作出舉債擔保,以及利用政府產業基金的方式變相舉債,以致隱性債務風險不斷累積。

債務終身問責 規範地方採購

中央整治地方政府表外債務,地方總想到辦法鑽規條的空子。箇中關鍵始終離不開背後的體制性因素:當前中國着力進行經濟再平衡,但從今年上半年的情況所見,中國仍然很依賴由基建投資拉動經濟增長,而基建投資要靠社會融資,是故社會融資快速增長。在這大背景下,地方幹部評級仍然維持以地方經濟增長作準則,地方官員由是大舉借貸,推動政績工程,獲得升遷後將債務留待下一任官員處理,每屆如是,讓債務愈滾愈大,花樣不斷創新。

不過,這種違規行為今後或許會有所收斂。7月召開的全國金融工作會議,習近平主席首次提出各地政府要樹立政績觀,嚴控地方政府債務增長,終身問責。至於治標方面,最近兩個月內地監管部門連番出招,進一步規範PPP和政府投資基金,以及推出負面清單規範地方政府購買服務的範圍。要成功治理地方債,需要標本兼治,新政策的效果如何,還要看看落實的情況。

撰文:
陳慶年 香港浸會大學經濟系首席講師
鄭凱鏵 香港浸會大學經濟系研究助理
欄名: 中國經緯
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在嚴控金融風險的背景下,中國近年積極治理地方債務問題,但近期不少地方政府違法違規舉債,債務快速增長,再度引發熱議。(路透社資料圖片)
在嚴控金融風險的背景下,中國近年積極治理地方債務問題,但近期不少地方政府違法違規舉債,債務快速增長,再度引發熱議。(路透社資料圖片)
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