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鎖定補價 置業主導新房策出路

團結香港基金(基金會)一直倡議,公營房屋政策應該以為更多市民提供置業機會為目標。因此,對特首提出「以置業為主導」的政策方向,我們表示認同。事實上,基金會在剛剛發布的第三份土地房屋政策研究報告中亦指出,現行以公營租住房屋(公屋)為主的公營房屋政策由於無法透過市場有效分配資源,帶來各種低效率問題,並分析了現時公屋機制的缺陷,包括出租公屋嚴重缺乏流轉,住戶極難搬遷至其他公屋單位、公屋在財政上難以持續等。

公屋缺乏流轉 住戶需要錯配

首先,令人震驚的是過去十多年更多公屋落成並沒容納更多的居民。圖1可見,由2001年至2016年,扣除已拆卸單位,公屋單位數量由69萬多個上升至約79萬個。但同期居住人數反而微跌4,000人。其間公屋的平均住戶人數由3.4人下跌至2.8人,比私樓的2.9人還少。

我們認為,這是由於公屋分配機制中意外地提供了誘因,促使公屋住戶因為離婚及逃避「富戶政策」入息限額等不同原因而分戶。事實上,根據房委會調查數字,2014年公屋輪候冊上有30%的申請人其實本身居住在公屋單位。

此外,出租公屋嚴重缺乏流轉。與私樓家庭不同,公屋租戶不可以根據個人需要,自由搬遷至其他公屋單位,故公屋單位的地點與住戶需要往往出現錯配。例如,在九龍及港島,40%公屋戶主是65歲以上(很大機會為退休長者),而新界區的百分比則是25%。換言之,大量居住在九龍及港島的公屋長者住戶被迫接受更昂貴的生活費。另一方面,不少年輕住戶則要忍受每日往返市區工作所耗費的大量時間及金錢。

事實上,公屋住戶只能透過房委會提供的各類調遷計劃以搬到另一單位;但這些計劃卻是成效不彰。過去4年每年獲調遷的租戶平均只有5,600個,佔超過76萬個公屋住戶不足1%。

補價隨樓價浮動 業主難負擔

另一方面,資助出售房屋(包括居屋及租者置其屋單位)的補價制度同樣有其缺陷。根據現行機制,資助出售房屋業主在出售單位時,需要先補價,而且補價會隨市價浮動。而隨着樓價不斷上升,補價金額亦水漲船高。假設一個居屋單位出售時市值是200萬元,政府以市價7折出售,即140萬元。若十多年後,單位市值升至600萬元,單位業主需要補價是600萬元的3成,即180萬元,而不是60萬元。

後果是,現時居屋及租置屋的業主,根本就不能負擔補價,即被鎖在公營房屋體系內,無法離開。32萬個居屋單位中只有22.8%完成補價;13.5萬個租置屋單位就更只得1.5%完成補價,令所謂置業階梯名存實亡(圖2)。

要改革現行公營房屋政策,我們建議政府利用施政報告提出的「港人首置上車盤」,試行一套新的機制:以建築成本定價出售公營房屋單位,並鎖定補價金額。以市值400萬元的單位為例,售價會是單位建築成本,假設是100萬元,兩者相差的300萬元就是補價金額,將會在買入時鎖定,不再隨樓價浮動,讓有關住戶較易完成補價,擁有單位的全部業權。

可能會有些人認為鎖定補價是雙重福利,因這些家庭在買樓時已享有折扣,不應該再有升值的利潤。不過,其實買家最終都要將市價的全部,即400萬元還清,才可在自由市場出售單位。從這角度看,除利息外,政府根本沒有補貼,依然都是將當日的400萬元市價全數收回。

再者,說到底香港樓價上升,都是歸因於全香港人都有份貢獻的經濟繁榮、社會穩定。既然是這樣,為甚麼經濟發展的紅利,只是有樓的人才可以享受?

若果以上的先導計劃受大眾歡迎,我們建議政府長遠可以將同樣的機制推行至所有新建公營房屋,然後讓現有居屋及租置屋業主採用新的補價機制,最後讓現有公屋單位私有化。

誠然,這是從現有的公營房屋「存量」(stock)着手,希望透過改革現行的公營房屋制度,使公屋及資助出售房屋住戶有機會成為單位的真正業主,透過房屋升值分享經濟發展的成果,並透過市場機制提升分配效率,以釋放價值。但歸根究柢,要解決眼下房屋供不應求的問題,亦必定要從「增量」(flow)入手,增加公營房屋供應,而這必須依賴充足的土地供應。

藉公私營合作 拓土地增供應

因此,短期內,我們建議政府設立機制,透過公私營合作,發展私人土地儲備。政府可以考慮透過道路基建、上調地積比等政策配套,增加這些土地可以發展的樓宇,而私人土地擁有者就要補足地價,並且要在過程中幫助政府興建指定比例的公營房屋。

事實上,施政報告提出首置上車盤的試點計劃,將會在賣地表裏撥出一幅本來用作興建私樓的用地推行。問題是,香港無論是公屋還是私樓,同樣短缺!過去5年,私樓落成量只有平均1.2萬伙,相比長遠房屋策略的目標1.8萬伙,每年相差6,000伙,5年就總共是3萬伙。

正如特首所說,如果要具規模地推出首置上車盤,我們一定要在現有土地資源以外,找到額外的土地,否則就只會是「拆東牆補西牆」(robbing Peter to pay Paul),對解決整體房屋問題於事無補,公私營合作正正是其中一種新的土地來源。我們希望,政府能夠盡快推出一套公平、透明的機制,為短、中期的房屋供應尋求一條實際可行的出路。

撰文:
黃元山 團結香港基金政策研究院主管
葉文祺 團結香港基金研究員
唐嘉逸 團結香港基金助理研究員
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本港要解決房屋供不應求的問題,必定要從增加公營房屋供應入手,政府可透過公私營合作,發展私人土地儲備。(資料圖片)
本港要解決房屋供不應求的問題,必定要從增加公營房屋供應入手,政府可透過公私營合作,發展私人土地儲備。(資料圖片)
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