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私樓供應超標 曇花一現?

受惠於多個大型住宅項目落實補地價,截至今個財政年度首三季(即2017年3月至12月),已推出的私營房屋土地預計已可興建約24,300單位,較18,000個單位的供應目標,高出35%。

乍看之下,私人市場的土地供應看似開始到位。惟筆者細看背後的數字後,對未來土地供應仍感擔憂。

政府欠熟地 供應變私人主導

首先,由私營房屋土地供應到落成,過程愈來愈漫長;事實上,過去幾年,就算私營房屋土地供應勉強達標,但落成量卻一直遠遠不及。

而且,如表一顯示,今年度約24,300個單位當中,私人主導的發展/重建項目佔比高達64%,較過去5個年度(2012/13至2016/17年度)約15%的平均值高出49個百分點,而按單位數目計算,更較平均值高出4.3倍。這帶出兩個重要的信息:第一,本年度的土地供應一改以往「政府主導」,轉為「私人主導」。第二,政府土地供應意外地未能到位,只有約8,680伙,只及過去5年全年平均值的約50%,情況令人擔憂。這意味若非私人發展/重建項目忽然飈升,今年目標可能只能僅僅達到,更遑論大幅超標。

如表三顯示,現時多幅在2017至18年年度賣地表內等賣的土地皆非「熟地」(註1),例如啟德的8幅土地因未完成修改相關大綱圖的城規程序,未能及時推出。因此,政府是因無「熟地」在手而未能增加土地供應,情況令人憂慮。萬一未來幾年,「私人主導」的跌回過去的水平,就算私營房屋土地供應都可能出現問題。

私人項目追落後 或非長遠趨勢

事實上,今年度私人土地發展項目的大量供應未必能構成長遠趨勢。如表二顯示,數個大型住宅補地價項目(須修訂換地或換契項目)已佔了今年度私人發展/重建項目供應的74%。而根據圖一顯示,過去5年須修訂換地或換契項目的數目持續低於長期平均值(2003至12年的平均值約為3,500伙),共落後約15,000伙,這意味今年度的增加數量可能只是過去5年未能到位項目的延遲出現,而非根本性形成上升趨勢。

縱使今年土地供應超標,未來房屋市場供不應求的情況亦難以逆轉。首先,私人發展/重建項目所需的發展時間較官地發展長,兩個大型項目落成時間均需7年或以上(表二),較一般官地規劃少於5年為多。再者,這些私人土地發展項目開展的數目極不穩定(圖一)。另外,中長期公私營供應亦難言樂觀,例如現時政府規劃的數個新發展區,以回收「棕地」為主,其中牽涉的土地收回、業權及賠償等問題,曠日持久,嚴重影響中長期公私營供應的確定性。

追本溯源,香港今天面對嚴重的房屋短缺問題,乃歸因於政府及私人發展商均欠缺「熟地」儲備。將「生地」轉換為「熟地」往往涉及多個程序,包括技術研究、城規程序及交通基建建設等工作,需時甚久。而相關的城規程序存在極大不確定性,政府難以確定未來官地供應。而本地大型發展商雖擁有龐大的農地儲備,但這些農地因基建配套不完善及尚未補價等因素,難以轉化成「熟地」。

優化補地價機制 建熟地儲備

香港土地及房屋問題由來已久,嚴重影響香港經濟競爭力及香港人居住質素,亦產生一系列社會、經濟問題。因此,由於無人能準確預測及規劃未來,香港社會急需建立一個樓市長效機制,以增加土地供應彈性、對冲一系列生產「熟地」過程中的風險、防範資產價格大幅波動及應對未來產業及社會轉變所帶來的需要。

政府可從兩方面建立樓市長效機制:建立土地(「熟地」)儲備及優化現有補地價機制。就建立土地儲備方面,政府需立即開展多個大型土地發展項目,例如重啟大型填海計劃,以應付現時土地不足問題,亦要填補過去供應短缺及建立土地盈餘,因為每年的土地供應量必須高於同年的土地需求,才談得上建立儲備。

至於優化補地價機制方面,政府在計算補地價金額時,應充分考慮真正的發展成本,例如政府應在估值時考慮建築物在契約修訂前的價值,並與業界商討計算時應考慮的參數及因素。

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註1:熟地即已經規劃作住宅用途的土地、土地已完成收回、清拆及地盤平整、並附有適當基建設施的土地。

撰文:
葉文祺 團結香港基金研究員
朱泰亨 團結香港基金助理研究員
欄名: 房策透視
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香港土地及房屋問題由來已久,嚴重影響香港經濟競爭力及香港人居住質素,故急需建立一個樓市長效機制,以增加土地供應彈性、對冲一系列生產「熟地」過程中的風險。(資料圖片)
香港土地及房屋問題由來已久,嚴重影響香港經濟競爭力及香港人居住質素,故急需建立一個樓市長效機制,以增加土地供應彈性、對冲一系列生產「熟地」過程中的風險。(資料圖片)
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