推新城鎮化 關鍵中小城鎮

評論版 2013/05/02

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自十八大提出建設新型城鎮化以來,關於如何建設新型城鎮化的探討不斷見諸媒體,形成了一股不小的波瀾。其中,對於是城化還是鎮化,是發展中小城鎮還是發展大城市的討論尤為激烈。

新型城鎮化的兩個重點是鄉鎮和產業,鄉鎮化即中小城鎮化,解決的是未來城鎮化的方向。如果說傳統城鎮化以大城市為主導,自上而下從大城市向中小城鎮輻射,那麼新型城鎮化將從大城市主導轉向為中小城鎮,自下而上從中小城鎮對接大城市。從這種角度看,新型城鎮化是一種逆城市化。

從全球的城市化發展路徑來看,城市化就是人口從農村向城市集中,農業剩餘勞動力不斷向城市轉移從事非農生產,農民變市民,從而使城市人口不斷增加,城市空間不斷擴張的過程。

城鎮等級化 大城市壟斷資源

人口和產業不斷的聚集和擴散,使得一定地域內的人口規模、產業結構、管理手段、服務設施、環境條件以及人們的生活水平和生活方式等要素由小到大、由粗到精、由分散到集中,由單一到複合的轉換或重組的動態過程,這表現在城市空間和規模上,就是「鄉村——小城鎮——中等城市——大城市——超大城市」的發展路徑,這其中,經濟和市場的自然發展佔主導力量。

然而,中國的城市化卻是「一綫城市——二綫城市——三四綫城市」的發展路徑,這其中,行政力量佔據了主導地位,左右着中國城市的資源和要素的流向。

中國的城市是等級化的金字塔形結構,即城市間行政地位是不平等的,從行政級別而言,市可以管縣,縣可以管鎮,鎮可以管鄉……上下級城市間存在着公共財政、公共資源管理和分配的關係,使得資源和資金可以更多的流向行政等級較高的城市。

城鎮分級固然沒錯,全世界都有不同等級的城鎮,但這是自然形成的結果,有着內在的經濟邏輯和社會邏輯。中國等級化的城鎮體系,是由行政等級造成的,是人為造成的格局。這種等級體系的實質是:資源隨權力聚散,而不是由市場定價。

中小鎮被剝奪 發展遙遙無期

政治權力集中造成了資源和利益的集中,大城市通過行政手段和等級優勢獲取更多的資源,日新月異的完善着自己城市的基礎設施,改善着本地居民的公共福利。而中小城鎮,賴以為生的資源可能被剝奪,本應大力改善的城市基礎設施和公共福利,因地方財政薄弱也顯得遙遙無期。

這種發展模式帶來了許多惡果,大城市往往具有比中小城市更好的基礎設施條件、更大的市場、更高的收入和更多的就業機會,因而具有不可抗拒的集聚功能和高度的流動性,人、財、物等生產要素不斷向大城市集聚,必然導致城市規模愈來愈大,使得交通擁堵、人口膨脹、資源短缺、環境污染、生態惡化等方面的壓力愈來愈大,各種城市病也隨之產生。

因此,如何避免大城市的過度膨脹,發展中小城鎮就至關重要。截止2011年底,中小城市及其直接影響和輻射的區域,行政區面積達927萬平方公里,佔國土面積的96.57%。可見,中小城市是我國行政區體系的基本單元,是城鎮化的重要基礎。中小城市走新型城鎮化道路,對於構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局意義重大。

河南90%地資源 集中大城市

其中突出的問題在於,中小城鎮積聚了大量人口,但在公共政策和資金投入方面,卻沒有得到足夠的支援。比如,河南省90%的土地資源都集中在各類大城市,縣以下中小城鎮的建設用地的指標只有不到4%;地級市以上的中心城區的固定資產投資,差不多佔到70%,地級以下的中小城鎮積聚了70%的人口,卻只有30%左右的固定資產投資。兩相比較,這樣失衡的投入和發展必然是不可持續的。

行政等級化的城鎮體系,使得過去20年中國城市的資源和要素主要集中在大中城市,帶來了大城市人口過度膨脹,城市無序擴張等問題。新型城鎮化就是要改弦更張,彌補中小城鎮在政策、資金效率等方面的不足,構建新的城鎮化體系。把自上而下的大城市向中小城鎮輻射溢出模式,引導轉向為自下而上的中小城鎮向大城市自然發展的模式,從這個意義上來說,新型城鎮化是一種逆城市化。

撰文 : 陳功 內地知名民間智庫安邦諮詢公司首席研究員
唐黎明 內地知名民間智庫安邦諮詢公司高級研究員

欄名 : 中國經緯

機構 : 安邦諮詢

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