發展閒置校舍地 認清阻力免落空

評論版 2017/07/07

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政府建議研究在郊野公園邊陲建屋,引起社會極大回響。要增加土地供應一向不易,近年社會亦更多討論如何將閒置土地,例如因經濟發展轉變成為歷史遺物的工廠大廈、棕地、空置校舍,改作房屋及其他發展。

被視為閒置,爭議本應小於開發郊野公園、填海等觸及天然資源的發展方式,但現實中,從確定選址、決定用途到落實發展,重新規劃閒置土地的過程複雜且漫長,同樣不簡單。空置校舍的「回收再用」,便是一個典型例子。

預測或有誤差 須保留部分校舍

如今大量空置校舍的出現,可追溯至10多年前。教育局早年預計小學適齡學童人數大幅減少,於是將未能符合小一收生最低人數的學校,列入停辦或「殺校」的考慮之列。學校需求大減,亦導致大量校舍空置。

審計署於2015年發表報告指出,本港當時234間空置校舍中,多達105間(45%)未有使用,包括73間教育局認為不適合作教育用途,交予地政總署作其他用途的空置校舍。這些校舍大多位於新界,平均丟空約12年。

今年5月,規劃署公布本港183間空置校舍的長遠用途建議。其中127幅作為「政府、機構或社區」用途,佔約69%;18幅擬作住宅用途;另有16幅作「鄉村式發展」或鄉郊用途,包括興建丁屋等。

預計適齡學生人數下跌,減少校舍順理成章。但有時突如其來的外在因素,卻可能打亂政府的部署。例如幾年前出現的「雙非潮」令北區多間學校出現學額不足,以至2012年政府突然落閘,實施「零雙非」政策,便是意料之外的改變。可見在確定有關用地是否屬於「真‧閒置」,其實存在不少困難。

因此在規劃署公布清單後,也有立法會議員擔憂,若將來學童人數回升,校舍或供不應求。據教育局數字,至今年4月,全港公營小學及中學分別有4,689、42,254個空缺學額,暫未至於供不應求。但香港教育工作者聯會去年發表的調查指,適齡中一學生人口將於2016/17學年後逐年回升,至2020/21學年預計升至64,100人。

由此可見,即使政府預計某種土地用途的需求下跌,卻未必會馬上將土地釋出。因為假若當初計算錯誤,或是後來出現意想不到的轉變,政府便沒有資源應對。而保留部分空置校舍,以應付意料之外的改變和未來的教育需求,亦有其必要。

業權分散涉私人 添開發難度

待政府確定土地「真‧閒置」,可作其他發展,但能否成事,還得視乎其他持份者的意願。尤其是部分土地業權不清,或是位於私人土地,要釐清業權所屬,或與土地擁有人協商收地,均為開發閒置土地增添難度。

事實上,現時不少空置校舍皆位於私人土地,雖然按現行機制,位於政府土地的學校若停辦,校舍須交回政府;而位於私人土地的學校,若土地契約載有用途被終止的條款,當局則有權重收該土地,但現實卻困難重重。

據審計署統計,2015年未交予政府的空置校舍有71間,其中62間位處私人土地,當中最少34間政府有權根據土地契約收回用地。但審計署指,教育局通常視辦學團體為推行各項教育政策及措施的夥伴,因此甚少就採取跟進行動諮詢地政總署,以至收回土地;教育局亦一直倚賴辦學團體自願歸還位於私人土地的空置校舍。

土地業權分散,不但會增加改變用途的難度,還可能令用途改變後的土地難以使用。據報道,曾有教會組織獲批被殺校的元朗培德學校作青年生命教育中心,到場時有村民指不會讓路進入,結果惟有放棄承租。由於政府只負責批地,未必有路權,團體要自行跟村民洽商。

日久失修 翻新成本誰負擔?

由上可見,由規劃、收地到落實發展經歷漫長過程,撇除以上顧慮,若申請人獲批有關土地,亦未必能夠立即發展。因為如因土地上的建築物日久失修,改作其他用途前,須先進行大規模翻新工程。審計報告便曾提到部分可供申請作短期綠化及社區用途的用地,位置偏遠,交通不便,或建築物殘舊不堪。這些校舍交由團體營運時,其業務性質能否吸引人流或滿足地區需求,以及翻新成本由誰承擔,均有待釐清。

空置校舍、工廈或棕地等閒置土地,若可暢順地轉作其他用途,當然可以避免浪費資源,紓緩土地供應緊絀;相對開發郊野公園、填海等新土地,阻力亦較小。然而在「唔好急,最緊要快」的同時,始終要明白困難所在,避免抱有過分樂觀的期望。

近年社會更多討論如何將閒置土地改作房屋發展,當中空置校舍「回收再用」便是典型例子。如青衣長青邨當年的空置學校地盤,已改作新居屋項目。(資料圖片)

欄名 : 房策透視

機構 : 智經研究中心

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