預算案有量的突破 無政策創新

評論版 2018/03/07

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新政府首份財政預算案的最大亮點,其實在第57段:「過去有所謂公共開支不超越本地生產總值(GDP)百分之二十的財政預算準則……但面對社會和經濟多方面的需要,公共財政也需要積極回應……公共開支與本地生產總值的比例會略高於本地生產總值的百分之二十一」

這一段可算是本屆政府的理財新哲學之神粹所在,但僅僅超越一個百分點,卻實在充滿勉強「交數」的味道,令人不禁有以下質疑--

經濟好景政府增支 部門要「跑數」

首先,公共開支要在經濟增長時期突破20% GDP這條標準綫,往往較經濟萎縮時來得困難:餅大了,政府要佔更大比例自然更難。相反,1998/99財政年度公共開支佔GDP比例達史上最高之21.9%,乃因當年香港剛受1997年金融風暴正面吹襲,整個亞洲經濟極其疲憊,於是政府便得在緊隨的財政年度,大手以公共開支推逆周期補救措施。

過去8年經濟持續好景,此消彼長下,政府即使沒有0-1-1計劃(見下文),公共開支佔GDP的比例也甚難增大。要在一片升浪之中,既追回0-1-1計劃所省下的公帑再突破20%,絕不容易。是故不難想像,各部門為了「跑數」,一些原本過時或需求不再殷切的公共服務,至少會在未來兩年繼續拖一陣子--否則一旦舊服務去了,新服務卻仍在規劃當中,試問如何達標?何況,一般市民與議員也難以察覺個別部門的內部運作,畢竟重彈舊調不會惹來額外注意力,絕不像創新猷教人聚焦。

加大舊措施 援助津貼出三糧

其次,除了保留一些原先可以取消的公共服務及相關職位之外,另一催谷公共開支的方法,就是純粹把那些行之有效並沒甚爭議的紓困措施以倍數加大,卻不思考如何令其他有需要階層獲得嶄新的津助。當中最明顯一着,正是這次預算案只為領取綜援、生果金、長者生活津貼、傷殘津貼、低收入在職家庭津貼及鼓勵就業交通津貼的人士「出三糧」,但俗稱N無人士卻沒有任何短期援助,亦即毫無政策創新。

最後,要在經濟增長時期把公共開支佔GDP的比例一次過大幅提升的方法,自然是以百億至千億元計的大手撥備,亮點包括:為醫院發展計劃及改善其他醫療設施所預留的3,000億元、創科發展又預留500億元、文化硬件也預留了200億元等等。

注意當中「預留」二字可圈可點:皆因錢雖然在2018/19財政年度撥備了,但使用這筆公帑的年期,卻不知有多長--例如「醫院發展計劃」便是一個10年計劃。再者,能以百億元計的公帑項目,主要還是由政府代為提供基建,由土地平整到興建硬件設施罷了,也確實難言有何政策層面的創新。

香港創新跟深圳走 還是做強項?

在經濟上升期內提升公共開支佔GDP的比率,其主要目的是要為未來投資而非紓困,因此提出嶄新的政策,告訴市民整個特區的投資新方向,可謂極為重要。然而,預算案卻沒有解釋本港創科發展跟主要經濟引擎的關係,特別是特區的科研在一帶一路和大灣區發展下,以至金融業的具體角色,根本模糊不清,於是為未來投資的說法,便因為宏觀政策七零八落,更顯得虛而不實。

例如預算案第21段提到:「大灣區既有滙聚多家龍頭創科企業的深圳,亦有多個正向先進製造業轉型的城市,在創科產業上與香港互助互補」--這句說話該如何理解?既然大灣區的創科龍頭已在深圳,且其他創科領域也被區內其他城市搶佔山頭,那香港搞創科的空間到底在哪?是跟着深圳走?還是另覓其他城市尚未霸佔的範疇?若配合深圳,那為何要推創科而不是推香港本來就很強的融資服務?

又例如第64段提到特區在生物科技、人工智能、智慧城市和金融科技4個範疇上有優勢,卻沒有說明各範疇在一帶一路和大灣區能如何發揮,也未有連結起演辭其他相關部分,包括醫療跟生物科技的關係、智慧城市和都市發展的關係,以至具體如本港金融業對虛擬貨幣的立場。

派錢代退稅 金額雖少卻贏心理

主打的「投資創科發展」未有為特區刻畫一幅將來的美好景象,保本的惠民措施也是效果不彰--除了以上提到「出三糧」一招屬於純粹放大卻欠新意的老調以外,所謂「明益中產」而分享最大部分經濟成果的退稅和免差餉措施,亦談不上可以令中產鬆一口氣:退稅的得益相對間接,因為差不多所有納稅人也要繼續在下年度交預繳稅,而即使免除全年4季差餉,中產每季終究還是要支付不算小數目的「地租」--基於不少中產傾向每月會儲起部分收入作交稅和交差餉之用,退稅只會令中產每月扣起的收入款額稍微下降,卻不會令他們感覺到收入多了。

這或許解釋了為何愈來愈多立法會議員支持政府派錢:因為那是從人的感性層面出發,令中產(以及其他家庭)在某個月份多了幾千元「利市錢」,讓他們在日常節衣縮食以應付交稅與交差餉的苦悶當中,多了一點閒錢,從而可一家人吃得豪一點,又或是為所愛的人買一份禮物,於是在平淡中多添一份喜悅--那是心理學、政治學的範疇,而非經濟學理論。

正如極具爭議的免DSE考試費,考6科所免除的費用大概為2,894元,但相信對許多學生來說,直接給予2,800元現金,雖然金額少了,喜悅卻多了--數字上不合理,但卻是人的心理。

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【知識庫】何謂「0-1-1」計劃?

即各政策局和部門在2015/16年度起3年,財政封套開支需節省2%,而為了令他們更易達標,他們可以在第一年不作扣減,留在2016/17和2017/18年兩年的財政封套,分別節省1%。

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有評論指出,財政預算案主打投資創科,卻未為特區刻畫一幅將來的美景;保本的惠民措施亦效果不彰;而所謂「明益中產」的退稅和免差餉措施,亦談不上令中產鬆一口氣。(資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

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