現行居屋違政策目標 業主難上流

評論版 2018/06/28

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有傳特首林鄭月娥將於短時間內推出新的資助房屋定價機制,並將售價與市價脫鈎。根據報章報道,若果按照現時居屋市價7折的定價標準,預計於明年落成的何文田常樂街居屋呎價可能高達14,000元,實在遠超一般中下階層的負擔能力。居屋定價機制確實有檢討的必要。

首期居屋成本價售 毋須補價

其實,政府推出居屋政策應有兩大目標,分別是讓低收入家庭以可負擔的售價置業,以及構建房屋階梯,待家庭的經濟狀況有所改善時在私人市場自行置業。可惜,現時的居屋政策顯然未能符合其目標。而回看居屋計劃的歷史,過去的定價及補價機制其實比現在更能符合其目標。

1970年代香港經濟急速發展,同時二戰後出生的大量嬰兒到了適婚年齡。兩大因素導致社會當時出現龐大的組織家庭與置業需求。盡管置業需求殷切,當時社會存在一班夾心階層家庭,他們由於入息所限,不符合申請公屋的資格,但又負擔不起私樓。另一方面,一些居住在公屋單位多年的租戶,在多年過後經濟狀況大幅改善,開始希望其居住環境可以得到改善。

有見及此,當時的香港房屋委員會(房委會)受政府所託,於1978年推出第一期居者有其屋計劃,其中包括8個屋苑,約8,300個單位(第一期居屋屋苑見表)。計劃推出後,大受當時的市民歡迎,吸引超過36,000個申請。

當時的居屋定價與補價機制與現時不同,第一期居屋是以成本價出售,其中包括土地、建築及發展成本,約是市價的75折。房委會出售居屋單位是以收回成本為定價基礎。此定價機制由1978年的第一期一直沿用至1981年的第三期甲居屋計劃,共約17,000多個單位。

此階段期間出售的居屋單位亦不需要補價,只需等待5年的禁售期過去後,便能在公開市場上出售。當時的居屋政策讓業主享有其單位全部的資產升值。這容許他們在出售其單位後在私人市場置業,沿着房屋階梯向上流,真正幫助夾心階層。

可是,自1982年的第三期乙居屋計劃起,定價機制與禁售限制出現重大改變,導致今天居屋業主無法補價、無法向上流的問題。當時,房委會表示由於土地及建築成本大幅上升,決定改變居屋定價機制,改為把售價定於市價的某個百分比,即與市價掛鈎。業主亦再不能在禁售期後自由出售單位,需要先向房委會補回地價才能出售單位。而補價金額亦與市價掛鈎,跟隨市價上升。此政策一直沿用至今。

機制變 市價掛鈎+入息限額升

居屋的定價機制改變後,房委會亦為單位售價與市民負擔能力訂下「兩個準則」:一,供款與合資格家庭的入息比例不超過40%;二,所有推售的單位當中,以折扣價出售的單位應有至少一半可按第一項準則界定為「可負擔」。在1991年,房委會亦表示若該期單位未能通過有關準則,可以提供一個更高的折扣率。

時至今日,在改變了的機制下,居屋售價隨着私人住宅價格不斷上升,而非以成本定價,連帶申請居屋入息限額亦相應提高。結果,現時的居屋政策未能符合前文提到的兩大政策目標:讓低收入家庭以可負擔的價錢置業,構建房屋階梯。

補價水漲船高 置業階梯失效

第一,正如筆者在以往的文章提到,房委會現時為了符合有關市民負擔能力的兩個準則,只是不斷將居屋的入息限額提高,而沒有為居屋售價提高更大的折扣;盡管房委會曾經表示可以提高折扣率以符合市民的負擔能力,這實在是有違房委會自己當年定下的政策目標。而結果,就是容許較為富裕的家庭與中下階層競爭珍貴的居屋資源。

此外,以上的兩個準則亦為房委會提供誘因,不要同一時間推出大量位於市區價值較高的單位。相反,同一時間推出位於市區及新界區的單位,可以令符合第二個準則的機會提升。一些市區的居屋單位可能因此而被迫延遲出售。

第二,由於補價與市價掛鈎,現時私人住宅售價急速上升,連帶居屋補價水漲船高。以筲箕灣愛蝶灣一個400平方呎的居屋單位為例,於2004年出售時,市值約190萬元。當時房委會以折扣率44%將單位定價於100萬元出售,即當時的補價金額約90萬元。但到今天,單位已升值至560萬元,補價金額亦隨之升至250萬元,一般家庭難以完成如此高昂的補價。這解釋了為甚麼居屋只有約百分之二十的人完成補價。

居屋業主即使有能力完成補價,出售單位後扣除補價所付的金額,根本不能讓他們在私人市場置業,所謂的房屋階梯完全失效。

制度需檢討 讓夾心家庭真受惠

居屋政策改變到現在已三十多年,也是時候重新檢視有關制度。若果要讓居屋計劃符合其政策目標並讓低收入家庭真正受惠,我們建議把居屋售價降低,與其隨着市價上升而不斷提高折扣水平,更科學化的方法是把售價定於發展成本。

另外,把補價鎖定於購入時的水平,讓居屋業主更容易完成補價,並享受單位的全部資產升值,就更能接近最初推出居屋時的政策原意。

居屋定價機制改變到現在已三十多年,也是時候重新檢視有關制度。(資料圖片)

撰文 : 黃元山 團結香港基金政策研究院主管
葉文祺 團結香港基金高級研究員
唐嘉逸 團結香港基金助理研究員

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