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填海建土儲「保底」 促城市更新

評論版 2018/07/11

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特首林鄭月娥被指有明顯傾向以填海作為解決土地供應不足的主要方案,亦有輿論因而推斷土地供應小組所作的公眾諮詢是「假諮詢」云云——這類批評甚為武斷,以至言不成理。

林鄭傾向填海 不代表假諮詢

只要把情景推演到極致,設想填海是唯一的土地供應選項,便能夠輕易看出問題所在:填海造地需時15至25年,那由今天到未來20年的這段時間內,難道任由市民多等十多二十年後才上樓?在今天的政治壓力下,這絕對不可能。

一旦看清楚填海根本無助短中期土地供應緊絀的問題,我們倒不妨轉個角度思考,把填海造地抽離目前所有選項,而視之為土地供應的一張安全網——即填海能為15年後的香港土地需求「保底」:到時欠多少公頃土地也好,亦可一次過用已填好的土地來解決問題。

以上保底概念,同時反映出填海造地跟其他土地供應選項最大的差異:相比起其他長期以至概念性選項,特區政府對如何處理填海的經驗,不論在工程、法例、抑或是政治上,均遠多於從未大規模試過的「發展棕地」、「透過公私營合作來釋放私人農地」、「開拓郊野公園邊陲」、「容許興建多層丁屋」這幾種造地方法——換言之,填海計劃在時間的可預計性方面,幾可肯定較諸於以上列出政治敏感度高的選項更高,也就是對15、20年後的土地供應,會來得更靠譜。

除卻經驗值以外,填海造地作為一個具體答案,亦比起「填平船灣淡水湖」、「搬走整個葵青貨櫃碼頭」、「重新規劃屯門內河碼頭以至附近區域」,在可行性方面來得實在——相對而言,填海不像這些選項在公眾觀感上來得天馬行空。

留意上述論點,並不是要去證明填海是最佳的造地方法(相反,其所需時間長已是最明顯的缺點):只是從「量」的角度來評估,填海在一眾能夠大規模提供土地的長期選項當中,相對穩妥——如果把整體土地供應視之為一個投資香港未來的portfolio,填海則屬於保守的長綫投資工具,符合本文開首提出的「保底」概念。

土地債務「利疊利」 填海地還債

當然,這個「土地供應投資組合」必然要有其他投資工具,包括以上提到的各個選項,以及輿論一直熱議的收回私人會所用地等,只是這些方法波動性較大、風險較高、回報也較低,但在長綫投資的填海造地未有收成前,未來15年透過各種形式「短炒」還是少不免要做的。

如是者,特首本月初提出有可能更改公私營房屋比例,由六四變七三,便可視之為更改「槓桿比率」,藉以提高公營房屋供應(特別是居屋)的短期回報。

按照以上思路再推一步,我們便進入有關「熟地儲備」的概念。某程度上,土地供應專責小組指出本港未來所需的那1,200公頃土地,應當視之為「土地債務」:公屋輪候時間愈來愈長、居屋價格愈來愈貴,正是近10年來土地債務「利疊利」所引致的後果,令社會整體付上高昂代價。

同時,由於地產商已透過收購農地來建立各自的土地儲備,但政府卻必須經法定程序(包括區議會、城規會,以至立法會財委會)始能覓地興建公營房屋,加上當區現有住戶一般也會強烈反對之下,土地債務利疊利的情況便惡化到今日的地步,亦導致一眾地產商得以有更大權力操控房地產市場。

儲地牽制地產商 減樓市操控

因此,只規劃1,200公頃土地的話,概念上便如同只求還min pay(最低還款額)便算。萬一有何差池,例如公私營合作談不攏而進展緩慢,或是因政治爭拗而難以收回棕地與私人會所用地,以至任何工程失誤而拖慢新界東北和大嶼山發展,15年後便全部由填海得出的土地來填數。以此角度思考,則填海最實際效用是建立政府隨時可用來發展的「熟地儲備」:即填出來的土地用作「還債」,而滿足了市民15至25年後的基本需求後,餘下的填海土地,則可透過興建公屋或居屋,間接制衡地產商,令他們不能再像今天般操控樓市。

當港人普遍接受外滙基金要有大幅儲備、庫房也要有足夠儲備,甚至數年前連奶粉也要求特區必須有充足儲備的同時,本港最嚴重的土地房屋問題,政府卻從未正式為公營房屋建立「熟地儲備」。事實上,熟地儲備的概念不單止是一個防守性(即牽制地產商)的策略,而且也是個能主動出擊的投資未來工具。

像上星期政府宣布把一幅啟德私樓用地,撥予房協來安置受重建影響的真善美村居民,讓居民在5年後先上樓,而重建後的真善美村,則可提供約1,600個單位——如果特區政府早有土地儲備,居民便不用等5年,那1,600個單位也可早5年拿出來應急了。

最後,土地儲備的用途由於必定比起現有土地的彈性較大,故亦能騰出空間來讓政府重新規劃棕地,從而加快城市更新的速度。

特首被指有明顯傾向以填海作為解決土地供應不足,致令有輿論質疑土地供應小組的公眾諮詢(圖)是「假諮詢」。(資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

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