30年建60萬公營房屋 足夠嗎?

評論版 2018/08/22

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特首以為公布房策新措施之後一切已入正軌,筆者卻認為當局對公營房屋需求的嚴重低估,將不能滿足已顯見的需求。

政府近年進行不少關於未來規劃的研究,本文現參考土地供應專責小組2018年4月發表的《增闢土地,你我抉擇》公眾參與書冊(下稱《土地抉擇》),及規劃署2016年10月發表的《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》的《綜合土地需求及供應分析》(下稱《2030+》),探討香港公營房屋需求與供應估算。

30年欠13萬伙公營屋土地

根據《土地抉擇》和《2030+》所載,在2016至2046年間,住宅用地需求大於供應,估計住宅用地的額外需求合共為1,670公頃,用作興建合共100萬個住宅單位,其中公營房屋的需求為557公頃,興建60萬個公營住宅單位;私營房屋需求為1,113公頃,興建40萬個私營住宅單位(住宅用地資料參考表1,住宅單位需求參考表2)。

至於土地供應方面,假設所有預計的土地供應能順利如期推出,估計只有1,440公頃的土地供應,用作興建83萬個住宅單位,其中公營房屋供應佔436公頃,興建47萬個住宅單位;私營房屋供應佔1,004公頃,興建36萬個住宅單位。

由此可見,房屋土地短缺達230公頃,即欠土地興建17萬個住宅單位,其中公營房屋欠121公頃(欠地興建13萬個公營住宅單位);私營房屋欠109公頃(欠地興建約4萬個私營住宅單位)。兩者相比,在未來30年,公營房屋欠土地建屋的數目,將是私營房屋3.3倍(13萬比4萬),政府有必要着力覓地興建公營房屋。

以多管齊下方式,增闢土地,滿足本港各界對公私營住宅用地及其他用地的需求,應是社會的正確選擇。

規劃署《2030+》對2016至2046年這30年間的公營房屋及私營房屋住宅數目需求的估算,分別為60萬及40萬。

這60萬和40萬個單位的數字,已分別包括受公屋重建影響的住戶所產生的2.22萬個住宅單位需求,以及受私樓重建影響的住戶所產生的29.6萬個住宅單位需求。

公屋居屋需求 當局嚴重低估

首10年(2016至2026年)的公營及私營房屋住宅需求的估算分別為27.6萬(即約28萬)及18.4萬(即約18萬),公私營房屋合計為46萬,即年均4.6萬;其後20年(2026至2046年)的公營及私營房屋住宅需求的估算則分別約為32.4萬及21.6萬,公私營房屋合計需求為54萬,即年均2.7萬;比之前10年的年均少1.9萬,減幅逾4成,但理據何在?

對於2016至2046年公營房屋需求只有60萬個單位,本人亦有疑問。60萬個公營房屋單位需求包括約43萬個公屋單位及約17萬個資助出售房屋單位。43萬及17萬這兩組數字是按《長策》平均年建2萬個公屋單位(佔2.8萬的71.43%)及8,000個資助出售房屋單位(佔2.8萬的28.57%)的比例推算所得。

但單看公屋輪候冊,公屋的需求應已超越43萬此數目,而且尚未計及公屋需求以外大量的居屋申請者。

資料顯示,最近4年(2015年3月底至2018年3月底)的公屋輪候冊申請宗數徘徊在27萬至28萬之間,2013/14年至2015/16年每年新登記的申請者徘徊在4萬至5萬人之間,2016/17及2017/18年度新登記的申請者雖然有所減少,但平均每年仍有2.08萬名新登記的一般申請者,以及1.07萬名配額及計分制的非長者一人申請者,兩者合計達3.15萬人。

若每年新登記的申請者達3.15萬人的情況持續,於30年內新增的申請者將達94.5萬人,加上原有在輪候冊上的27萬宗申請,30年內就會額外需要121.5萬個公屋單位,與當局估算額外43萬個公屋單位需求差距極大。

減居屋售價新政 料更多人認購

即使當局只處理一般申請者的申請,完全不理會配額及計分制的非長者一人申請者,而倘若每年新登記的一般申請者達2.08萬人的情況持續,30年內新增的申請者將達62.4萬人,加上原有在輪候冊上的15萬宗一般公屋申請,30年內便會額外需要77.4萬個公屋單位,與當局估算額外需要43萬個公屋單位相距甚遠。

公屋建屋量方面,近5個財政年度(2013/14至2017/18),房委會及房協的實質公屋建屋量只有6.3萬(即年均1.26萬),未來5個財政年度(2018/19至2022/23)計劃建屋量,約為7.5萬(即年均1.5萬),只達《長遠房屋策略》平均年建2萬公屋目標的75%,公屋供求差距,實在相當懸殊。

除了公屋需求,還未顧及大量的資助出售房屋申請者:2012年底至2017年底,房委會及房協發售六期資助房屋,合共1.04萬個單位(其中一期是綠置居),累計申請人次達46萬(當中包括重複申請者),申請人(需求)與居屋單位(供應)的比例介乎14.4比1(即超額認購13.4倍)至151.1比1(即超額認購150倍),而2018年最新一期4,431個居屋單位,申請人數達15.2萬,申請人(需求)與居屋單位(供應)的比例為34.3比1(即超額認購33倍以上)。房策新措施減低居屋售價後,房委會決定在本年10月重啟申請,估計這期及日後各期超額認購倍數會更大。

最近5個財政年度(2013/14至2017/18年度),房委會及房協的資助出售房屋實質建屋量只有4,253個單位,未來5年(2018/19至2022/23年度)的計劃建屋量約為2.63萬個單位,即平均每年約5,200個,只達《長策》年建8,000個資助出售房屋單位的供應目標的65%。30年預計興建60萬個公營房屋單位,能夠應付公屋及資助出售房屋的龐大需求嗎?

多管齊下 讓65%港人安居公營屋

以上各項數字,反映公營房屋實質供應量落後於當局所定的目標,也與市民的需求有不少落差。當局協助低收入及中低收入家庭解決住屋困難的決心,看來需要實質行動支持。

香港是一個細小、開放及外向型的經濟體系,容易受外圍經濟環境變化影響,房地產市場的情況尤甚。截至2016年,公營永久房屋的人口及住戶佔全港人口及住戶的比例約45%(公屋約30%及資助出售房屋約15%)。我們需要一個更大的公營房屋體系,讓至少三分二的住戶或人口居於可負擔的出租或出售公營房屋單位,此舉將有利香港社會持久穩定與繁榮。要讓香港市民安居,30年內興建60萬個公營房屋單位絕不足夠。

特區政府必須果斷重新制定長遠房屋策略,以期在40年內為香港約40%住戶或人口提供公屋,另外為約25%住戶或人口提供資助出售房屋。惟有如此,香港約65%家庭或人口,才有機會安居於適切及可負擔的居所。

(房屋政策新措施評論之五)

本港以多管齊下方式,增闢土地,滿足本港各界對公私營住宅用地及其他用地的需求,應是社會的正確選擇。(資料圖片)

撰文 : 劉國裕 香港城市大學公共政策學系特約教授、房委會資助房屋小組委員

欄名 : 房策透視

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