BB來了 港需全方位幼兒服務政策

評論版 2018/08/23

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勞工及福利局局長羅致光早前發表網誌,指香港生育率在撇除「單非」嬰兒後,「可能是世界上最低」,又提到未來政策重點是減輕夫妻育兒的壓力。

政府早在2016年就委託香港大學進行「幼兒照顧服務的長遠發展研究」(長遠研究),相關報告預計下月底公布,隨着報告出爐,相信社會上將有更多關於幼兒照顧服務的討論,有助營造有利生育的大環境。

投放資源 支援幼兒照顧服務

智經曾於2015年發表研究報告,分析香港幼兒服務當時的供應情況及不足之處。數年過去,其間政府投放了不少資源,支援有需要家庭照顧幼兒,當中有哪些服務尚有完善空間,在長遠研究發表前,不妨略作檢視。

過去3個財政年度,政府投放在各種幼兒照顧服務的資源有增無減。其中為3歲以下兒童提供照顧服務的幼兒中心名額,近年亦有遞增,由2015/16年度的29,478個,增至2017/18年度的32,911個,增幅達11.6%。

雖然幼兒中心名額多了,不過由於3歲以下兒童數目亦見增長,整體來說各區幼兒數目與幼兒中心名額的比例,多年來變化不算太大,惟部分地區仍出現令人擔心的變化。

智經在2015年發表的研究報告中指出,在2013/14年度,0至2歲以下群組中,幼兒中心名額對比幼兒人口比例最懸殊的3個社署行政區,是黃大仙及西貢、觀塘,和大埔及北區,分別為1:155、1:122,及1:116;而2至3歲以下群組,則以深水埗及元朗比例最不理想,兩者比例均為1:4。

考慮幼兒人口變化 切合需要

根據社署數據,到2016/17年度,對比0至2歲以下群組的人口及幼兒中心名額,可見表現最不理想的,依舊是黃大仙及西貢、觀塘,和大埔及北區,比例分別是1:170、1:134以及1:128。此外,深水埗和沙田的比例亦已突破1:100,分別為1:105及1:106,而荃灣及葵青亦接近100大關,比例為1:99。至於2至3歲以下群組的人口及幼兒中心名額比例,則與3年前相若,以深水埗及元朗比例最不理想,兩者比例均為1:4。

但上述變化不一定反映未來趨勢,因為由2018/19年度起,社署會分階段在北區、觀塘區、葵青區和沙田區增加共約300個資助獨立幼兒中心名額,供3歲以下幼兒使用。

多元資助幼兒服務 增彈性

另一方面,未來幼兒人口的變化,同樣可能是影響政府選擇在不同區域增加名額的因素。

上述數據反映,政府在決策時固然要配合當前需要,但也必須為未來的變化預留彈性。這也某程度解釋了,社署為何要提供多元的資助幼兒照顧服務,以切合不同需要。以為3歲以下幼兒而設的日間照顧服務為例,除了幼兒中心,家長亦可考慮鄰里支援幼兒照顧計劃中的家居照顧服務。

鄰里支援幼兒照顧計劃,目的是為需要長時間工作、工作時間不穩定、非常規、有突發需要、及其他各種需要的家庭,在鄰里層面提供具彈性的日間幼兒服務,並同時提升社區互助與關懷。

計劃包括家居照顧服務及中心託管小組兩個部分,前者由社區保母在其居所或其他營辦機構認許的地點,為9歲以下的兒童提供照顧服務,後者對象則為3至9歲以下兒童。

鄰里支援幼兒照顧計劃每區的最低服務名額為53個,但營辦者可靈活增加名額,以應付實際需求。2015年智經發表的報告顯示,2013年4至12月期間,社區保母服務時數最多的地區,分別是深水埗、屯門及西貢,而鄰里支援幼兒照顧計劃的受惠兒童人數則有8,874人。

3年過去,鄰里支援幼兒計劃的規模擴展了,使用服務的人亦更多。在2016/17年度,全港18區共有13,930名兒童使用鄰里支援幼兒計劃,是各區最低服務名額總和(954個)的14.6倍,可見家長對鄰里支援幼兒計劃的需求頗大。

鄰里支援幼兒照顧計劃的優點,不僅在於可彈性增減名額,還在於其較易負擔的收費水平。其服務費用由社署核准,有經濟困難的服務使用者,更可向營辦機構申請費用減免,加上社區保母相對長的服務時間(上午7時至晚上11時),這些特點都有助支援長工時、工作時間不穩定或非常規的基層家長。

另外,鄰里支援幼兒照顧計劃中的家居照顧服務是由社區保母提供,與其他幼兒照顧服務最大的不同,在於有較大機會為小朋友安排一名固定的照顧者,讓他們不必面對過於頻繁的照顧者轉換過程。

美國有學者就不穩定的託兒安排進行研究發現,就3歲兒童而言,長期不穩定的託兒安排,包括轉換託兒中心及在同一中心轉換新的託兒人員,與幼兒有更多行為問題有關。轉換超過兩次託兒安排的兒童,較沒有轉換過或只轉換一次的,出現較多行為問題。若參考此研究結果,社區保母能為幼兒提供相對長期而穩定的照顧服務,亦是家長之福。

社區保母增 惟分布與需求不符

經過多年發展,愈來愈多人加入社區保母行列。在2012至2013年度,全港共有1,506位社區保母,截至2017年12月,數目已增至1,832,增幅2成。然而,細分每區保母人數,會發現最大需求的地區,不是擁有最多保母的地區。

智經研究顯示,保母人手的供應量非按社區實際需要而規劃,未必可適時滿足家長需要,發揮最佳效益。因此建議開拓人手來源及改善保母福利,以吸引婦女成為保母及挽留現有人手。

例如,截至2017年12月,社區保母可領取服務獎勵金,維持每小時18至22元不等的水平,要留住現有社區保母,相信有必要檢討獎勵金水平。智經的報告建議為社區保母的獎勵金設立調整機制,每年檢討,並按標準保母和資深保母的分級,向資深保母發放較高金額的獎勵金,吸引婦女成為保母。

不過,改善本港的幼兒照顧服務不能單靠社區保母,更重要的是制定全方位幼兒服務政策和措施。除擴大社區保母服務規模,政府可推動社企提供幼兒服務,並多管齊下開拓幼兒照顧服務用地,同時優化資源分配,應對各區幼兒服務不同需求,才能全面改善現有服務,釋放女性勞動力。

可幸的是,根據立法會文件,長遠研究的顧問團隊有就加強鄰里支援幼兒照顧計劃,制定建議方向,當中包括增加社區保母所得的服務獎勵金。長遠研究的發布,為擴大社區保母服務的規模帶來契機,相信其彈性及潛能,能發揮填補服務縫隙的作用,惠及更多家長,配合其他幼兒措施,令生兒育女能如羅局長所言,成為有選擇的決定。

本港生育率偏低,當局應制定全方位幼兒服務政策和措施,減輕夫妻育兒的壓力,方有望令生兒育女成為港人有選擇的決定。(資料圖片)

機構 : 智經研究中心

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