意大利塌橋血的教訓 全球基建啟示

評論版 2018/08/25

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我們的基建設施安全嗎?在檢討意大利熱那亞莫蘭迪大橋倒塌事件的過程中,這成為了每個人心中縈繞不散的問題。當然,我們可以說這樣的災難只是個別例子,甚至認為這可能是意大利特有的問題——因為這個國家的基建項目大多是貪污腐敗的溫床。但如果我們真的這樣想的話,那只是自欺欺人。

基建應看社會價值 非即時回報

在西歐和美國,建於1950年代和60年代戰後重建和經濟繁榮期間的橋樑、道路和鐵路,如今都已老舊、過時和過度使用。有哪個發達國家已制定了管理和保養其重要基建設施的長期戰略?各類風險是否都得到了正確評估和緩解?當某些基建接近其壽命大限時,選擇繼續保養或更換的權衡取捨條件是甚麼?公民又應如何影響關於誰應為基建付費以及應該在哪裏建設的公共辯論?

意大利及其他發達經濟體需要一些政策,可以戰略地、且可持續地連接地方和中央政府多年來制定的基建計劃。他們需要評估自己未來幾年所需動用的資源和資產,同時應該強調重要基建的社會價值,而不僅僅是直接財務回報。

例如,升級火車和鐵路網絡,可提高通勤時間和環境影響方面的效率,並對許多社區產生積極影響。為此,公共辯論的方向應有所轉變:從短期影響,轉向長期影響,由個人價值轉向集體價值(collective value)。

當莫蘭迪大橋於1963年開始建設時,各地政府都積極參與到基建投資中,同時投身到關鍵設施的管理,並擁有設施的產權。建設和保養由稅收融資,而私營部門則在建設的某些階段參與其中,甚至還存在一定的金融創新空間。

基建私有化 傾向保養忽視更替

史上第一批歐洲債券正是在1963年由意大利高速公路網Autostrade發行,但該公司如今卻捲入莫蘭迪大橋的倒塌慘劇。在那些年,意大利經濟以年均5.3%的實質增長狂飈突進,而其中基礎設施投資對GDP增長亦貢獻良多。那時的熱那亞是一個核心工業城市,擁有鋼鐵廠和造船業,是歐洲的主要港口之一。

隨後因需求管理政策逐漸變得過時,政府在長期基礎設施規劃和市場協調方面的角色也日益淡化。考慮到1970年代的財政過度支出以及控制公共開支的必要性,所謂的市場中立逐漸取代了政府干預,成為了納稅人資金的分配機制。隨着公共債務持續膨脹——約相當於GDP的132%,意大利是世界上主權債務規模最為龐大的國家之一新自由主義(neoliberalism)經濟漸成主流,其結果是許多基建項目被私有化。

雖然分配機制有所改善,但將大多數基礎設施置於私企手中,使得超長期(半個世紀甚至更長時間)規劃以及大型項目的固有風險披露,變得更加困難。相對於公共部門,私人投資者較為短視,導致了「剛剛好就夠」的詛咒(curse of good enough)出現,令基建營運往往傾向於保養,而忽視更替和升級。

基建政策權衡 淪政治角力場

一個與時俱進的基建政策必須解決兩個關鍵問題:首先,由誰來為基建付費?中央政府通過稅收籌集資金的方式,可能對那些從未使用過某一基建的人不公平,又或者這些人因為生活在其他地區而未能直接受益。在這種情況下,地方政府是否應承擔其成本,或者是否應借助公私合營,以向用戶收取使用費的方式籌措項目資金?這些解決方案都需要在操作利弊和公共政策優次取捨方面,仔細權衡。

第二個問題涉及建立新基礎設施的位置。原本計劃取代舊莫蘭迪大橋的方案是在熱那亞北側建設一條新的連接公路。但多年來當地居民和政界人士——包括當前執政的五星運動成員——都反對這一計劃。

莫蘭迪大橋於1967年落成,由意大利總統主持典禮。當時政治人物的政治資本就是由這些項目——而不僅僅是由政治贊助和腐敗建立。但今現代民主國家似乎陷入了基建設施所代表的集體利益和個人權利之間的權衡衝突,大型基建往往會成為政治家職業生涯的死亡之吻。

「鄰避」+坐視問題 慘劇陸續有來

這類項目建設必然會對當地居民的生活造成一定的影響,而「鄰避」(Not in my backyard)心理更是人們對此的典型說詞,但這些要求卻導致許多基建項目被推遲多年——如希思路機場的第三條跑道或都靈和里昂之間的高速鐵路。因此公共部門的預設模式,也是盡可能長時間地保養舊有基建。

高質量的基礎設施對經濟可持續性和繁榮至關重要。如沒有關注項目成本和收益、集體責任和個人權利的健康公共辯論,以及不同選項間隱含的權衡,基建就只有在垮塌發生時才會引起媒體的關注,並引發一連串的指摘、反駁和政治機會主義行為。

隨着問題遭到坐視,而現有基礎設施又逐漸到達使用年限,我們將會在不久的將來見到更多這樣的頭條新聞。

(作者最新著作為《人民的貨幣:中國是如何建立一套全球貨幣的》)

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意大利熱那亞莫蘭迪大橋早前發生倒塌意外,長約200米的路段於繁忙時間突然塌下,事件釀成逾40人死亡。(法新社資料圖片)

撰文 : 帕奧拉•蘇巴奇(Paola Subacchi) 英國皇家國際事務研究所高級研究員、博洛尼亞大學訪問教授

資料提供 : Project Syndicate, 2018

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