高地價礙城市更新 造島僅杯水車薪

評論版 2018/10/19

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隨着特首林鄭月娥委任的土地供應專責小組成員黃遠輝、曾鈺成,先後就其施政報告2018提出的「明日大嶼」表詫異與遺憾,各界對相關構想的熱議,在本周進一步發酵。

筆者向來相信,造地計劃只屬城市發展4個層次的最末端;而必須服膺於其上「生活願景——產業路向——人口政策」;可惜,本屆政府在這3個層次的着墨,相當有限。

事實上,對香港土地、房屋頗有看法的中原集團主席兼總裁施永青早就指出,特區政府理應帶動的討論,在於原則性、方向性問題;如城市布局、人口結構變化,以及不同行業的前景、相關空間安排。愚以為,各界領袖和普羅大眾,只可能、也只應當就香港總體發展與規劃路向達成基本共識、尋求長遠利益最大公因數。至於具體方案、制度改革和財政措施,理應責成專業團隊、執行部門去推進。

眼前,林鄭希望民眾不要糾纏於東大嶼將填海1,000、還是1,700公頃,怕亦情有可原;然則,解鈴還須繫鈴人,只要特首本人及其委任的土地供應專責小組,始終將任務放在如何湊夠1,200、1,700,還是2,200公頃土地,各界陷入技術細節的多方對立、焦點模糊,注定無日無之。

未掌握民情 人工島出師不利

直到目前為止,不止土地供應專責小組成員對於「明日大嶼」提出的內容和程序頗有保留;客觀上講,除個別智庫及立法會建制大黨外,不少具代表性的氣象學家、城市學研究者,以及前政府資深規劃師,都從不同專業角度提出質疑。可見,與過去20多年來本地各式政經爭拗不同;該人工島建造計劃出師不利,不能說是朝野對立的惡果,社會泛政治化下的悲劇。

本屆政府在掌握民情、為社會經濟發展把脈方面,恐怕未見優於其前任。最終,「明日大嶼」會否成為林鄭政治「滑鐵盧」,支持度與社會的平和氣氛由此急轉直下,眼前固然不必妄下判斷。然則,特區政府主事者或須明瞭,關於香港城市發展及空間分配的問題,關鍵不在於決心或膽魄,而在於解決問題的路綫圖、時間表——不是為不為,而是能不能的問題。

寄望單一計劃 風險管理大忌

從董生年代的「8萬5」到林鄭的「1,700」,這種畢其功於一役的心態與眼界,恐會錯判形勢、適得其反。畢竟,即使未來有特首得以開創歷史、做滿兩屆,最多亦不過10年;相比起政、學、商及專業界,以至近年崛起於新、舊媒體的社運界,各式各樣的組織和領袖,誰是鐵打的營、誰是流水的兵,實亦不難看清。

和殖民時代不同,特區政府從一屆到另一屆、特首從競選階段到上台後,在土地政策上左搖右擺、說易行難,更削弱多屆政府的政治能量和社會動員力。畢竟,經濟發展靠商界、輿情動向由公民社會主導,既是繼承自殖民時代的遺產,也是可見將來難以改變、亦毋須改變的現實。寄望於單一超大型計劃,本身就是政經風險管理上的大忌。

就此而言,一個公共項目應否推行,政府首要考慮的不只是財務負擔能力,還須配合民情;如此多專家、學者、業界領袖對「明日大嶼」提出質疑,特首理應虛心求教,在此刻擺出「隨便人家怎麼說」架勢,實屬不智。畢竟,民眾總難相信,單憑規劃署的數據整理、加上簡要說明,就得以釐清該構想的利弊與風險。斗膽直說,假如特區政府仰仗的「規劃署——城規會」體系如此「高效——優質——可靠」,眼前香港城鄉發展,又豈會倒退如此?從歷屆特首到前任、現任規劃署署長,自省意願與能力有多高,民眾怕亦點滴在心。

筆者從事城市研究及教學,十餘年來,也在內地、海外主理大小發展項目。在敝人粗淺的工作經驗中,每感到一時一地之政府,不可能面面俱佳;然而,決定一個城市發展順暢與否的能力,在於為社會把脈。社會的脈動,又可簡單以內、外相分。

依賴土地財政 應革新發展思維

所謂外,就是區域政經、產業布局、安全形勢的最新變化,以及自然環境的短中長期趨勢。而所謂內,就是指一城一鄉,既是人聚之處,就和常人一般,有生老病死、興衰起伏。不同城市有天生所限的體質,在不同發展階段,也會遇上不同機遇、瓶頸與需求——世上沒有靈丹妙藥,只求對症下藥。

愚以為,香港城市發展內部問題,首在老化,要更新的前提是政府擺脫對土地財政的依賴;對外的發展機遇,在於如何與深圳的科研、文創產業互補,一同應對氣候暖化、勞工短缺等環球挑戰。特區政府坐擁豐厚儲備,應當探究新路向、建立新模式;而不是在既有發展思維下,延續殖民時代重南輕北的城市布局、重基建輕人力的投資模式。

毋庸否認,綜合考慮本港人均居住面積、城市發展面積,以及租金水平、商住物業空置率,我們需要更多空間、要加速城市拓展。然而,這並不是從1,000擴充到1,700公頃填海的充分理由;關鍵在於,屆任特首、包括林鄭,從未帶領社會,全面檢視香港城市發展、土地分配的固有模式,是否出了問題?會否到了積重難返、不得不革新的地步?

重建未解決 土地患寡更患不均

須知道,社會最底層工作、居住環境惡劣;中產家庭往下游、知識階層愈見躁動不安;工商界轉型不易、新經濟即便得以萌芽,卻往往無力擴充。上述種種,新造土地不足只會惡化問題、加劇對立;然則,不只是如何造地,還要加上如何用地、分地,才構成問題的本身。

香港城市高度老化卻難以更新,受限的物理條件是2000年前後至今,城市拓展停滯近二十載;然而,制度性問題是特區政府嚴重依賴土地財政——高地價政策導致舊樓生活環境差、營商條件縱然不善,但收購呎價高、風險大,導致市建局、發展商從事舊區重建舉步維艱。

林鄭「政府無高地價政策」話音方落,山頂地王旋即流標;究竟是市場問題、還是政策問題,實亦一目了然。愚以為,比起新開發土地不足,既有城市空間因老化而未得善用,所造成的惡果、帶來的浪費更大;一日特區政府不承認土地財政必須改弦易轍,填多少個島,即使不至緣木求魚,亦屬杯水車薪。

就此而言,人工島不是不可以造,卻未必如發展局局長黃偉綸所言,乃千錘百鍊的良方。如何更好地應對各區老化問題?如何在大灣區格局中自處?恐怕是特首與局長在尋求突破時,首要考慮的兩大問題。

特區政府嚴重依賴土地財政,若不改弦易轍,填多少個島,也不能解決香港城市高度老化的問題。(資料圖片)

撰文 : 許楨 香港智明研究所研究總監、香港中文大學未來城市研究所副主席

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