公私營屋改7:3 港效星有神無髓

評論版 2019/01/02

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政府剛發表《長遠房屋策略》周年進度報告,輿論多聚焦調整公私營房屋比例,這一如所料改為7:3。

以十年建屋目標45萬伙計,公營包括出租、居屋、綠置居等共增加4.5萬,政客讚賞從善如流。此消彼長,私營相應減少,學者多不敢苟同,即使加息潮成定局,也擔憂樓價回落無期。

公屋私樓比率本無客觀準則,況且向無政策目標可依,2014年所制定者乃建屋策略,往後以6:4比率為綱。是次調整策略茲體事大,惟欠具體交代。

私樓地讓路公屋 學者不苟同

其實公營房屋撥地,只足夠供應24.5萬伙,欠7萬伙,即使沿用6:4策略,尚欠2.5萬伙始達27萬的目標。更令人費解者,最新建屋目標減少1萬伙,即是供應不增反減,私樓用地又讓路予公屋,學者絕非杞人憂天,論析有其道理。舉措難免啟人疑竇,聯想與「明日大嶼」大計有關。

政策調整顯然是借鏡新加坡,重整置業階梯,以資助置業為幹,收拾殘局,變相改轅易轍。不過,香港向奉自由市場經濟,以私有產權為綱。公營與私營房屋比率現約44:56,相對獅城73:27,難望項背。

林鄭政府上任伊始,委派專組覓地配合,免蹈見縫插針覆轍,方向正確,卻欠明確政策目標。即使調整組合建議能實現,十年後公私營房屋比率,也變化無幾。追上獅城住者有其房,置業安居,談何容易。

況且形勢比人強,閒置土地(休耕農地、棕地)大多私有,一直是守株待兔,有基礎建設配套始發展;郊野公園及綠化地帶大多是水庫集水區,邊陲闢地建屋自是知易行難。退而求次,收回私人康樂會批地及填海造地等障礙似乎不大,實質公益及侵權等法律爭議更是錯綜複雜,也夜長夢多。怎可能視而不見?

香港房地產向來私營。早年官地整幅地段拍賣,發展也有限制,住房落成後,整幢連所佔分割地段出售,不設分層業權。大眾市民鮮有置業能力,租住也多無力負擔一戶一伙。「二房東」分層包租應運而生,再間隔分租予基層。欲知戰前房地產發展及買賣,不妨參考《一代煙王:利希慎》。

戰後重光,地緣政治變遷,人口激增,需調整政策,應付住房需求。官地拍賣化整為零,推行分層業權制度,發展改用地積比率(樓面對地盤面積之倍數)等,地盡其利,提升效益。

其實啟動公營房屋是偶然,假若沒有1952年底石硤尾寮屋火災,政府未必決意廣建公屋,清拆寮屋徙置居民,防止歷史重演。據1961年人口普查,全港有69萬住戶,平均每戶達4.5人之多,且一伙多戶甚普遍。若欠公屋吸納安置「三房客」,紓緩民心民生,社會穩定成疑,惟舊樓重建卻是知易行難。60年代經濟轉型,製造業方興未艾,政府乘時發展柴灣、觀塘、荃灣三大新市鎮,可謂連消帶打,令公屋與廠廈相輔相成,此舉既奠下香港進一步發展基石,亦穩定民心民生,功不可沒。

公屋幾成世襲 流轉效應不彰

居屋始於70年代規劃,社會剛走出騷亂陰霾,出口帶動經濟騰飛,民眾財富積聚日豐,政府資助基層置業,既可凝聚民心歸屬,也可釋放公屋流轉,各得其所。居屋又設「補地價」變身私樓,自由買賣賺價,既可回籠公帑,又可補充私樓供應,一家便宜兩家着。最早兩期居屋正值石油危機,環球經濟陷入衰退,香港未能倖免,出口停滯,失業者眾,故未設禁售期,補地價轉讓並無限制。

時移世易,公營房屋不再是恩恤安置徙置,而是照顧基層所需。不過,始終未有效解決流轉問題,即是有負擔能力者,轉租或轉購私樓,交還單位再分配予輪候者。公屋原是福利,以行政手段分配及管理,可惜事倍功半,幾成世襲。諺語云:「一法立一弊生」,百密總有一疏,不乏鑽空子拖延甚至不交還單位。

居屋是資助置業,對象是初次置業基層,不論是否公屋住戶,一視同仁,但分組抽籤配樓,顧此失彼,公屋流轉效應不彰。其實居屋始終公營規格,流入私樓市場,也屬較低檔次,與主流屋苑質素有距離。

新加坡分割公私樓 各自成市

新加坡青出於藍,汲取香港經驗,以市場力量分配及管理,國民按需要及負擔能力租住或購置,成本效益勝於行政手段。公營住房選擇甚寬,從基本規格簡單設施單位(等同香港公屋),甚至兩廳套房高檔公寓(等同太古城)不等,既是福利也是商品,自成市場,租置任擇,各適其適。公屋也是權利,可隨時行使,分配按緩急先後,亦優先照顧鰥寡老弱殘等。與其他福利(扶貧、扶老、扶幼、退休等)相輔相成,尤其可預支中央公積金,支付置業首期,實際二合為一,也一分為二。

新加坡公屋不設補地價,不可轉私樓。換言之,公屋私樓完全分隔,市場互不相通。過去10年,公屋樓價升幅(+44%)更勝私樓(+32%),印證市場穩定無關定價方程式。

特區政府重整置業階梯,推動「綠置居」、「白居二」、「首置上車盤」、公屋定價與私樓脫鈎等新猶,藉借鏡新加坡解決老大問題,無可厚非。可惜得其神卻失其髓,依舊以行政手段分配及管理,而非效法獅城市場化,合併公屋及居屋市場,租或購由市民選擇,也可相通。

近月公屋輪候期已接近6年,雙倍於政策目標3年,達標機會渺茫,幾乎再無可能,否則政府那會改轅易轍,推動資助置業解困。

政府坐擁全港土地,從無閒置也不需儲備,只有待發展者。若借鏡新加坡,需廣建公屋租售,卻苦無土地可用,始委派專責小組覓地。是回調整發展比率,提高公營至70%,顯然是配合新政策。不過技術性或策略性調整,既不治標也不治本,只收政治效果。

按理調整公私營發展比率,應明確政策目標,《長遠房屋策略》原件及進度報告卻欠交代。以目前公私營六四分改為七三分計,假設每年建屋4.5萬伙,其中70%是公營,即使政策目標乃平分天下,也需時21年;若以新加坡70%公營為師,更可望而不可卻。

進度報告也提及「環境欠佳住戶」及提高地積比率問題。時至今日,幾乎所有住戶是一伙一戶,住房需求源自改善家居及成家立室為多。「環境欠佳住戶」有11.7萬,佔總數不足5%,大多是「劏房戶」,非獨步單方增建公營可拆解。城市規劃須結合交通、環境、設施等因素,香港已發展地段密度之高,位列大都會前茅,貿然再提高比率,實又牽一髮動全身。

港欠增土地方案 房策難達標

新加坡模式有兩大精萃。第一、分割公營私營,各自成市,依本子規律辦事。獅城房屋發展局(Housing Development Board)功能不局限於建屋,而類同特區政府發展局,統籌土地開發、新市鎮發展、舊區遷拆重建等。第二、「福利必然公營,公營不必福利」。換言之,公營提供置業階梯,鼓勵住戶上進,擺脫福利,自力更生,故不設補地價自由轉讓,流入私樓市場。

特區政府師法獅城,但似未悉箇中奧妙,措施自相矛盾。左手殷切覓地建公營住房,右手放行流入私樓市場,供求永無平衡之日。是回調整發展比率,提高公營佔分,卻欠如何增加土地具體方案,看來還是難達目標,無助拆解房屋這個長期困擾香港社會民心的老大問題。

港府調整公私營房屋比例,政客讚賞從善如流,但私營相應減少,學者多不敢苟同,即使加息潮成定局,也擔憂樓價回落無期。(資料圖片)

撰文 : 鄭宏泰 香港中文大學全球中國研究計劃聯合召集人、社會與政治發展研究中心聯席主任
陸觀豪 退休銀行家、香港中文大學香港亞太研究所名譽研究員、商學院客座教授

欄名 : 房策透視

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