官僚錯估程序僵化 香港陷地荒

評論版 2019/01/08

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土地供應專責小組(小組)報告出爐,社會熱議高球場去留、棕地發展之餘;也應明白土地房屋問題歸咎於3個失敗主因,本欄上周已解釋了首兩個:政客盲反、發展政策失誤。今天續說第3個:政府官僚程序。

這三害已帶來災難性的影響,必須大幅改革,再不能小修小補,更不能視而不見!

政府評估土地需求 忽略大量因素

如有調查指三分之一新人婚後仍和父母同住,比例較10年上升1倍;父母們要把準備退休的積蓄資助子女置業,辛苦一生到黃金年代卻「無啖好食」。缺地令數以百萬人生活和經濟壓力增加、身心俱疲,實是禍延三代!

官僚失敗1:太多斷估好痛苦!

一般而言,錯誤有兩種:主動做錯(error of commission)和應做不做(error of omission)。在土地發展上,後者比前者影響更惡劣!例如本港土地短缺在未來30年高達1.4萬公頃,是政府估算1,200公頃的10倍以上!錯得如此離譜,原因正是政府忽略了大量因素,包括市民提升生活質素的訴求。例如,我們的擠迫程度和仍有貧民窟的孟買相若,但我們的人均GDP是印度的30倍,不可能自願住「狗竇」!

我們的人均居住面積只有170呎,而區內城市動輒比我們大近1倍(新加坡270呎、深圳300呎),公屋平均輪候時間達5年半、公立醫院長期爆滿;但計算土地需求時,卻沒有考慮縮短公屋或急症室輪候時間的目標!

單計安老政策 需5千公頃地

我們應參考其他城市,在已建設土地邊陲,發展「副中心」(alternative centre);就如北京的雄安新區,其規劃人均面積為320呎--在用地上,我們已落後國際標準20年,市民沒理由還選擇在未來30年更加擴大質素上的大落後!

估算亦沒有考慮未來10年大灣區、一帶一路等國策對各種寫字樓、住宅空間的需求;也沒有計及如零售、酒店、會展業這些用發展局的用語屬「周期性強的行業」發展。

再者,隨人口老化,家中可能需要多一張輪椅、走廊門口要加闊,社區內需要更多醫院、安老院等,但估算卻沒有考慮安老政策的所需土地!事實上,安老事務委員會主席林正財醫生便指,單是做好安老一項政策,便需要2,400公頃土地,是政府估算總短缺的2倍!這不難理解。美國一項研究指,美國退休家庭普遍需要1,700呎居住空間,高於年輕家庭。按筆者理解,許多美國單身長者人均居住面積達400至450呎一點也不出奇。在香港,長者人數已達120多萬,未來約20年更將增至250萬。按此粗略計算,若250萬長者人均需要額外200呎居住空間,便是5億呎的總樓面面積。即使以3倍地積比計也要逾1,500公頃土地,再加上路道等配套設施,便要4,000至5,000公頃新土地才能滿足長者的需要!一套合理、像樣的決策機制,不可能錯得如此離譜!

官僚失敗2:明知錯不敢改 問題拖延變災難

可惜的是,官員不但估錯,還要錯而不改,只希望由下一任接手解決(kick the can down the road)。最終破局之導火綫往往是個慘痛的悲劇,到「死人冧樓」才被迫面對。我們漸漸接受「劏房豪宅」、「碌架床書房」、工廈變成商用甚至違法住用;棕地作業在新界雜亂無章地營運,也是因為沒有預留充足的物流、倉儲用地!

近年愈見明顯對地產商的反感、仇富情緒,甚至「佔中」在某程度上,也少不了土地房屋問題的身影。幸好,土地小組為社會和平而有系統地聚合了市民強大的集體意志,推動改革這個20年間積累最大民怨的土地發展系統!

政府估算出錯是個「廢料入,廢品出」(garbage in, garbage out)的典型。分析員沒有把運算結果和現實對比(reality check),以致最基本簡單的因素都計漏。例如,政府沒有考慮港人「住大啲、住鬆啲」的土地需求,而發展局局長日前仍表示,土地需求估算「不會有太大變化」,因為「增加人均面積等問題具爭議性,需時討論」,寧可不改!這好比駕車時,明明按現時路徑必定會撞牆,但仍堅持不改方向!

估算應滾動更新 最高層統籌

官僚失敗3:程序不改革 有地也徒然!

正如小組報告第5章所指,若相關政府程序不改革、審批流程不簡化,即使有大量新土地也是徒然!例如土地需求估算每隔10年才做一次,但造地動輒需時10多20年,一旦估錯不可能在短期內加大或減少造地量。所以小組報告反映,香港急需建立土地儲備,以應付不時之需。

因此,土地房屋供需等估算應:

1. 持續作滾動(rolling)重檢和更新,正如私樓供應量一樣。這好比一個病人發高燒,量體溫也要量得頻密一點;如今缺地如火災,災情當然要持續監察;

2. 每年公布實際進度和原本預算的落差。例如房委會現時只公布未來5年的公屋落成量,其實應公布未來10年數字,使得一旦出現重大延誤,還有機會及早解救!

3. 由政府最高層統籌有關工作,務求各部門不能卸膊,準確交出相關政策的土地需求,以免再出現預留給骨灰龕的土地有75公頃,但為縮短輪候安老院舍時間的土地卻一寸也沒有;而當長者人口將倍增,而我們已18年沒有興建大型全科醫院,本應急起直追,至少在現時44間公立醫院上增加一半容量,但預留建新醫院的土地只有5公頃,比一所屯門醫院還小!

特首督導覓地 諮詢可減半

建議1:拆牆鬆綁 集中處理審批程序

政府的審批程序長期被批評架床疊屋、繁文縟節過多,直接拖慢房屋供應。團結香港基金去年的研究便發現,2017至19年落成的新盤,從買地到落成所需的時間平均達4.8年,1,000伙以上的大型項目更達5.6年,比以往(如10至15年前)的常態4年長至少2成!小組報告以麵包和麵粉比喻土地和房屋,而我們不但麵粉因為需求估錯而嚴重不足,連把麵粉變麵包的焗爐(審批程序)也出了問題!

這方面,業界不斷都有提可行建議,包括就地政申請設立法定審批期限,不容部門拖延;把審批程序集中由一個部門領頭處理等。筆者贊成由特首親自督導土地發展工作,由特首(或其主持委員會)認可並賦予相關官員充分的酌情權力(discretion),加快審批程序,避免官員害怕「背鍋」不做事。

筆者當然明白程序公義的重要性,但在沒有貪污舞弊的前提下,源自特首的酌情權來加快審批是理所當然,因為社會就土地房屋短缺,最終問責的還是特首本人!而且多得專責小組的報告,我們明白官員雷厲風行加快房屋落成量,不但是正確的事(do the right thing),還是民心所向之舉(do the required thing)!

建議2:簡政放權 諮詢減半

簡政放權還應更進取。如以後就個別大型土地發展項目的諮詢應可減半。因為基於小組長達5個月工作、收集逾100萬條意見得出廣泛的民意授權,社會對加快土地房屋供應的主流意願已表露無遺;當然我們還要繼續聆聽小眾和地區上更細緻的聲音,但具絕對凌駕性的結論,就是土地供應根本沒有無痛選擇!

建議3:沒無痛選項 提升發展密度

亦正因如此,在新增土地到位之前,在沒有威脅生命安全風險(如火災)的前提下,社會應接受如增加地積比率等要大家「屈就」的方案。事實上,2001年啓德發展的最初計劃,人口預計為21萬。但因維港不再填海、並因應當年社會訴求大減發展密度,啟德新發展區只容納約12萬人,相差近半!到今天該區地皮差不多賣完,也已有新樓入伙,當年錯誤實米已成炊,恨錯難返!

過去20年,土地發展與房屋政策的失誤實在太多!篇幅所限,本欄會在未來數周繼續闡述。

土地供應沒有無痛選擇,因此在新增土地到位之前,在沒有威脅生命安全風險的前提下,社會應接受如增加地積比率等要大家「屈就」的方案。(資料圖片)

撰文 : 林奮強 香港黃金五十創辦人

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