填海建公屋 經濟效益勿低估

評論版 2019/01/16

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特首於月前發表施政報告公布「明日大嶼」建造1,700公頃人工島的願景。坊間對此議論紛紛,討論的方向大致分三大類,(1)環保,(2)工程技術及(3)成本效益。

環保和發展的平衡點沒有客觀標準,環評報告及民意有極重要的參考價值;人工島設計及建造的技術性問題需要工程師的專業意見;本文只討論最後一項:成本效益。

不少評論都聚焦人工島造價可能高達5,000億元,因而憂慮該項工程成本大白象,甚至掏空庫房。很多反對填海(包括「明日大嶼」)的人士都從建造成本、財務收益或工程造價超支的風險來考慮其可行性,卻忽略填海的整體經濟效益,以及透過合約安排得以減少工程造價超支的風險。

我作為房地產學者必須指出,填海收益不光是賣地收入,興建公營房屋(簡稱「公屋」)的土地亦是主要「收益」。

沒有填海造地,政府必須另覓土地,或改用原本建私樓的土地興建公屋,例如最近改「私」為「公」的啟德地皮,兩者都不是免費的。後者的費用就是政府損失的賣地收入,即原用作建私樓土地的市值。

無論建私樓公屋 經濟效益相若

觀乎現時土地短缺的情況,另覓土地的費用不菲,這些費用不光是開山劈石,生地熟地所需的基建及賠償費用,主要還有改變土地用途的交易費用,後者因制度、社會及政治環境的變化等種種原因近年不斷上升,導致可發展土地供不應求,因此在現有的局限條件之下,另覓土地的費用應該不會低於私樓土地的市價;因此填海得回來的土地,不管用作建私樓或公屋,其經濟收益都相去不遠。

從另一角度看,以填海土地建公屋,可釋放更多住宅用地建私樓,這些私樓地的賣地收入亦源於新增的填海土地用於興建公屋。忽略了用於建公屋的土地收益,會大大低估填海整體經濟效益。

此外,透過詳細規劃,可以將填海的水域「開發權」分階段以公開競投的方式賣給本地或國際財團,中標者需承擔所有填海及基建費用,但可以得回全部或部分土地開發權。這樣的合約安排可大大減低工程超支的風險。政府亦可以不花分文獲得填海土地,不用擔心庫房被掏空。

填海向來是香港土地的重要來源。由1950年至2017年香港填海所得土地多達6,318公頃,約佔整體已發展土地25%。填海一途,多年來行之有效,讓市民居有定所。面對香港現在可發展土地嚴重短缺,要短、中、長期內增加土地供應,須多管齊下,倘主流民意都同意政府建立土地儲備,填海作為可大幅增加土地供應的方法,不容輕易放過。

公營屋助市民安居 減社會怨氣

環顧施政報告的內文,「明日大嶼」兩階段合共1,700公頃的填海工程,興建約26萬至40萬個平均50平方米的住宅單位,現時樓面地價保守估計約每方米5萬至8萬港元,以最保守的建屋量及樓面地價計,單是住宅用地的經濟效益已超人工島的建造成本。還未計非住宅地的賣地收益。

人工島可提供大量公屋,包括綠置居、居屋、港人首置上車盤等,資助合資格的市民盡快上車,同時為庫房提供收入。盡管大量公屋不涉現金收益,但如上文所述,其經濟效益等同建私樓土地,並兼具其他社會功能,如縮減輪候公屋年期,減低劏房需求,至令低收入家庭不用擔心居住問題,緩解社會情緒,減少社會怨氣。

政府剛剛公布,最新輪候公屋時間又延長,需時5年半;因此,沒有「明日大嶼」這類大規模填海計劃,恐怕令26萬輪候公屋的隊伍繼續延遲上樓,市民安居樂業遙遙無期。

拓核心商業區 增就業及競爭力

人工島鄰近中區及尖沙咀商業中心,未來可繼中區及九龍東後成為第三個核心商業區,增加香港在國際上的競爭力,有如當年上海發展浦東,倘上海當年沒有開發浦東,必然沒有今天的競爭力。

估計人工島最少可提供400萬平方米商業或寫字樓的樓面總面積。每平方米樓面地價保守估計約10萬元,非住宅地的賣地收入現值最少達4,000億,這些收益都是「淨賺」的,因為住宅用地已抵回建造成本。

此外,整個人工島可創造約34萬個職位,為香港提供就業機會。因此,興建人工島帶來整體的經濟效益,不容低估。

「明日大嶼」填海計劃可興建大量房屋、打造核心商業區、創造就業機會等,其效益不容忽視。(資料圖片)

撰文 : 鄒廣榮 香港大學房地產及建設系系主任兼講座教授

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