丁權鞏固聚族傳統 政府須釋鄉村地

評論版 2019/04/19

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由郭卓堅提出的「丁權司法覆核案」,早前有了裁決。作為應訊一方,特區政府發展局在法庭頒布判詞當日下午,已發表聲明,表示丁權行使過程涉及官地配合使用,符合政策原意。就該點,政府雖然不排除上訴;然而,卻選擇暫停處理相關申請。由此,引發作為利益攸關方的鄉議局失望和不滿。

原居民建屋權益 爭拗未決

一方面,鄉議局認為,既然法官宣告可暫緩執行判決半年,為各方上訴留下空間;因此,政府自無必要延宕任何涉及官地的申請。另一方面,既然法官認為《基本法》第40條所謂原居民傳統權益包括興建丁屋,那麼,以換地或拍賣官地形式,讓相關權利得以落實,便值得進一步商議。就該點而言,鄉議局亦有上訴的基礎。

就在與訟三方尚在研讀判詞之際,又有相關案件提上議程。一直以來,關於新界土地使用,以及原居民權責的法例,都未算完備、清晰。其中一個怪現象,就是殖民政府將642條村列入《認許鄉村名冊》,該等村民可享丁權。然而,另有《新界原有鄉村名冊》,載有653條鄉村,該等村落原居民,即便擁有農地,卻不見得可建屋。

在郭卓權丁權案後,又見非「認許鄉村」的「原有鄉村」民眾,要求地政總署署長陳松青答辯。可以說,以司法手段澄清原居民傳統權益,以及新界、離島鄉村土地使用狀況及前景,眼前只是開端而非終結。未來,不只是市區居民和特區政府之間;還有原居民和政府之間,特區政府和中央政府之間,就相關問題各式立場與看法,都並非一時三刻可以形成共識。

法學固非敝人長才,本欄無意亦無法評論具體案件和相關法律觀點。從社會發展史,以及土地開發歷程看來,法庭只是基於事實和現實作裁決。而裁決的依據在於殖民政府在接收新界及大嶼山等離島時,就清楚知道當地居民毋須報官即可在自家田地上建屋,政府也沒有收取附加費用的權力。

從1898年到20世紀初,亦即新界鄉議局成立前後,村民多番與殖民政府就土地權益交涉,都並未脫離上述框架。而相關政經權益和施行慣例,是中國傳統農村聚族而居的產物。由於聚族而居,同村同姓的田產、房產,一般較少流入外姓,包括外嫁女手上。

毫無疑問,鄉村社會亦並非一成不變;新界村落能否在基本保持聚族而居的狀態下,更好地保障同姓女村民權益,便值得鄉議局上下去思考。事實上,在村代表、鄉委會、鄉議局的三級鄉村選舉當中,在村執委、鄉委會主席層面,近年已湧現更多女性民意代表。未來若有女性鄉議局主席、副主席,如何更好地平衡兩性權益,也是適應時代所求的舉措。

內地土地權利處理 相對靈活

上述聚族而居的現況,在兩岸三地急速城鎮化趨勢下,都未見被顛覆。簡言之,只要是中國領土、只要是中國鄉村、只要是中國鄉民,就擁有在故鄉村落建屋的權利。香港永久居民中,即使擁有外國籍者,在其原籍地—如東莞、惠州也有相關權利。同樣道理,台灣的閩南籍、客家籍人士,也多在原籍縣、鎮建有祖屋甚或農舍。當然,居台外省籍人士,如同香港移民後代,就無法在台、港享有同類權利了。

說到底,中國人的土地權益,某些權利依據籍貫,某些權利依據永久居留權。兩者可以重合、也可以各不相干,並無必然聯繫。在城、鎮不斷擴張過程中,內地處理原籍村民土地權益的手法和機制,就遠遠比殖民時代遺留的「小型屋宇政策」,要靈活得多、豐富得多。

最接近丁權、丁屋、丁地的政策,是「宅基地」的使用。「宅基地」一般都比香港「小型屋宇政策」規限的700平方英尺為大,大灣區內不少鄉村的「宅基地」面積甚或可達100平方米,即逾千尺。關於高度,如江、淅等地狹民稠的省份,也有像丁屋般起得高高窄窄的農民房;但全國大部分地區,包括大灣區之內的村屋,多以一到兩層為主。

像深圳等超大型城市,擴張速度和土地壓力更驚人;城中村改建改革的阻力自然更大,需要更高的智慧和決心去突破。在蘇南、浙東富裕地區,甚或有將農村土地化為「工—農—商業」資本入帳的成功案例;億元村、十億元村,已經不是新聞。而深圳改「城中村」為村廈,也不是純粹的居住功能;為配合城市新增人口和經濟活動,經改造、同規範的新型「城中村」,也為工、商業提供新的空間。

重整村廈 提供更多居住空間

面對已經高度商業化、自由化的香港房產市場,我們在法庭所確認原居民土地權益的基礎上,應當釋放更多新界及離島鄉村土地。其目的並不在於交易圖利,而在於為更多市區居民、原居民,提供寬敞得多的居住及生活空間。在現屆政府「基建先行」的思維底下,可以開發公路、鐵路往之前未有完善規劃的鄉村。

將布局散亂、生活配套不足的村落,重整為村廈,既維繫數十萬原居民聚族而居的社會網絡,又可節約大幅土地,根據當區條件,開發港人首置盤、新居屋,甚或綠置居。林太所倡導的「公私合作」,所謂「私」不一定是開發商;原居民私人擁有的農地,以及「祖堂地」,總面積比地產商手中的還要多。

原居民和廣大市民之間,從來不是零和遊戲。無論政府上訴不上訴,抑或終院最後判決為何,都要靠特首的政治智慧、政治意志、政治能量,而不是判決本身,去為全體港人謀幸福。筆者不才,環視兩岸三地,村民聚族而居的傳統應當尊重;但建屋、用地的思路、技術與方案,當可因勢利導、切忌一成不變。窮則變、變則通的道理,聰明如林太者,又豈能不明白。

將布局散亂、生活配套不足的村落重整為村廈,既維繫數十萬原居民聚族而居的社會網絡,又可節約大幅土地。(資料圖片)

撰文 : 許楨 香港智明研究所研究總監、香港中文大學未來城市研究所副主席

欄名 : 房策透視

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