經濟制裁7謬誤 政權更迭難實現

評論版 2019/05/30

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美國總統特朗普對伊朗施加的制裁已經開始嚴重破壞伊朗的經濟。原本看似被伊朗總統魯哈尼(Hassan Rouhani)成功遏制的通貨膨脹捲土重來,在2018年達到了31%的水平。

根據國際貨幣基金組織(IMF)估算,今年伊朗經濟將萎縮6%,通脹率或會達到37%。伊朗國內多個行業都舉步維艱,失業率一路攀升。為了將伊朗石油出口量降到零,特朗普甚至威脅要制裁中國、印度和日本這些持續購買伊朗石油的國家。

美全面制裁 伊朗經濟或萎縮6%

雖然特朗普這些單方面的制裁讓伊朗吃盡了苦頭,但這些政策真的是美國政府所希望的靈丹妙藥嗎?

自第一次世界大戰以來,各國政府愈來愈傾向於使用經濟制裁來實現其國際政治目標。但盡管積累了一個世紀的操作經驗,動用這些措施的理由,卻遠未能讓人信服。

近幾十年來,經濟制裁日益流行。例如在1990年代制裁案就以平均每年7宗的速度不斷累積。在這十年間的67宗制裁案中,有三分二都是美國發起的單方面制裁。在克林頓任美國總統期間,估計世界上約有40%人口——也就是23億人——生活在某種形式的美國制裁之下。事實上,絕大多數制裁是由大國對小國實施的。目前美國已在全球範圍內實施了近8,000項制裁措施,而伊朗則是迄今為止最大的國家標的。

經濟制裁有缺陷 成功率不足5%

此外,自1960年代以來,聯合國安理會根據《聯合國憲章》第41條制定了30宗多邊制裁。其中最成功的幾項可說在終結南非和南羅德西亞(今天的津巴布韋)的種族隔離制度方面,發揮了關鍵作用。除針對特定國家外,聯合國還會對基地組織、塔利班,以及近期所謂的伊斯蘭國等非國家實體實施制裁。

然而,我們很難相信伊朗會因特朗普的制裁而改變其政策,更別說改變政權了。有一個關於經濟制裁的簡單事實是:盡管被廣泛使用,但他們往往都會以失敗告終。一項針對20世紀170宗制裁案進行的全面研究得出的結論是,只有三分一的制裁達到了既定目標。另一項研究則估計,制裁的成功率還不到5%。

如此高的失敗率表明,各國政府經常會使用有缺陷的論據來證明制裁的合理性,從而損害了我們對其邏輯和效力的理解。

在這方面明顯存在着七大誤解或謬誤,而且每一項都必須被揭穿。

為後續戰爭鋪路 弱勢更受壓迫

首先,制裁被視為一種更溫和、也更人道的戰爭替代方案,但這也降低了通過國際外交手段解決衝突的可能性。事實上,制裁往往無法避免戰爭,反而會為後續的戰爭鋪路:比如對伊拉克的13年國際制裁之後,就是2003年以美國為首的多國部隊入侵。

第二個論點是「如果制裁造成了破壞,那說明它起作用了。」但這種「有效性」的標準,卻無法確定何謂成功。更糟糕的是,有證據表明,即使將食物和藥品等必需品排除在外,制裁也會對廣大民眾造成傷害。制裁會阻礙經濟增長,破壞生產,導致企業倒閉,失業率上升。制裁還會通過限制進口和助長貨幣危機導致通脹加劇。

第三,制裁通常被視為「明智」且「有針對性」的。然而,在實踐中,全面的經濟制裁是一種集體性懲罰。制裁會壓迫中產階級,讓最貧困和最弱勢的群體背負不成比例的負擔,而這些弱勢社群才是那些制裁目標政權手下的最大受害者。

第四,一些政府認為制裁是維護和促進人權的一種方式。但有證據表明,公民社會團體和非政府組織往往會是制裁下的最大受害者。專制政權會將制裁形容為針對本國的侵略和經濟戰爭,經常借機指摘人權活動分子與敵人勾結,隨後就是以國家安全的名義對這些組織展開打擊。

伊朗正是遵循這種模式。特朗普去年5月退出2015年伊朗核協定的舉措,以及新一輪制裁的實施,使得伊朗的強硬派更加膽大妄為,他們如今聲稱自己對美國的不信任如何合情合理,並且試圖推翻魯哈尼領導的中間派政府。同樣,1990年代對薩達姆統治下的伊拉克實施的制裁,導致該國的公民社會遭到大規模破壞,助長了長期困擾該國,以及更廣大地區的身份政治和宗派主義。

藉國安打壓人權 權力更集中

第五項主張認為制裁在實現政權更替方面是必要和有效的。但盡管有着南非和津巴布韋的先例,這或許是7個主張中最站不住腳的一個——正如在制裁下的長壽政權,如北韓、古巴和緬甸等所見的那樣。自2017年6月以來,沙特阿拉伯、阿聯酋、巴林和埃及對卡塔爾的封鎖,甚至推高了卡塔爾最高統治者的聲望,讓大部分民眾倒向了其陣營。

第六,據說制裁能削弱政府。但由於商業和投資環境惡化,以致經濟制裁的影響主要集中在私營部門。若有甚麼不同的話,由於政府因其造成的短缺而愈來愈多地控制戰略商品的供應,從而使得權力變得更加集中。

第七,制裁被認為在遏制核擴散方面是有效的,但在這方面它們交出的成績單也乏善可陳。自《核不擴散條約》於1970年生效以來,已有4個國家獲得了核武器:包括以色列、印度、巴基斯坦和北韓,而其中3國都是在制裁下實現目的。

最終,經濟制裁的成敗取決於他們是否會導致政權更迭或改變政府的行為。鑑於對其論據的普遍誤解,不出意外——正如我們很可能再次在伊朗看到的那樣——制裁往往無法達到上述兩個目標。更可預見的,則是對伊朗穩定的破壞,將使該地區變得比以往更加危險。

(哈桑•哈基米安是倫敦中東研究所主任、倫敦大學SOAS經濟學教授,與人合編《伊朗和全球經濟:石油民粹主義、伊斯蘭教和經濟制裁》。)

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美國全面制裁伊朗,讓伊朗吃盡苦頭,失業率及通脹率一路攀升,貨幣危機惡化,但制裁破壞伊朗的穩定,只會使該地區變得比以往更加危險。(法新社資料圖片)

撰文 : 哈桑‧哈基米安(Hassan Hakimian) 倫敦中東研究所主任、倫敦大學SOAS經濟學教授

資料提供 : Project Syndicate, 2019.

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