緊急法雙刃劍 考港府膽識與手腕

評論版 2019/09/04

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反修例政治風暴愈演愈烈,行政長官林鄭月娥上周放風,正研究使用俗稱緊急法的《緊急情况規例條例》,以達到「止暴制亂」。街頭暴力持續升級,相信緊急法不只是研究,而是擺在林鄭政府枱面上的一個選項。

緊急法是重型武器,反修例陣營對此自是口誅筆伐,港人則深感忐忑,一方面擔心街頭動亂不斷惡化,另一方面亦憂慮緊急法如抱薪救火,如何理解應否或怎樣使用緊急法,可由以下三個角度入手。

先認識緊急法 免不必要誤解

其一,緊急法等於軍管?有反修例人士指,一旦實施緊急法,香港就進入軍管,此因緊急法賦予特首會同行政會議極大權力,包括可沒收私有財產;管制刊物、文字、地圖、圖則、照片、通訊及通訊方法;可對犯事者逮捕、羈留、驅逐及遞解離境;可授權進入與搜查處所,毋須法庭搜令。然而,緊急法賦予特首龐大權力,卻不等於她就必然會用盡。

例如《美國全國緊急狀態法》賦予總統至少136項緊急權力,包括沒收財產、向國外派兵、管制私人企業營運等。而總統特朗普今年以來已兩次動用緊急法,第一次是2月引用《美國全國緊急狀態法》稱美國進入緊急狀態,以動用80億美元緊急資金建美墨邊境圍牆。5月他又引用《國際緊急經濟權力法》宣布國家進入緊急狀態,賦權商務部監管威脅國家安全的國內商業活動,目的是禁止美商與華為做生意;上月底他威脅要美企撤離中國,其權力基礎亦來自此法。

香港人覺得行使緊急法是極嚴峻之事,皆因自1967年暴動後就沒有再用,但在美國自1976年訂立緊急法後,總統已動用逾60次,很多時還真的看不見有何緊急!啟動緊急法,還要看動用了多少箇中權力。

其二,特首無權動用緊急法?法律界反修例者指特首無權動用緊急法,因《基本法》第18條訂明只有中央才可宣布香港進入緊急狀態,《基本法》沒有賦予特首有關權力。這說法是曲解了《基本法》,第18條明確列明中央具有有關權力,但並非指只有中央才有此權力,《基本法》48條則列明特首有權執行符合《基本法》的香港法例,緊急法是香港法例,特首自然可依此行使權力。

其三,緊急法違反《基本法》?反修例者質疑是緊急法違反了《基本法》,因《基本法》列明由立法機關制定法例,故特首無權按緊急法立法。但西方國家的緊急法都是賦予最高行政首長特殊權力如立法,就算強調行政、立法、司法三權分立的美國,總統亦可按緊急法而自訂法例,況且《基本法》核心精神是行政主導而非三權分立,故中央必然承認特首可行使緊急法內的立法權力。

緊急法對港 有災難性後果?

坊間擔心啟動緊急法如食砒霜杜老虎,將嚴重打擊香港形象及基礎,帶來災難後果,包括股市樓市大跌、港滙被狙擊,外國旅客不來、外資撤走,甚至外國要撤僑,這些擔心並非杞人憂天,確有可能發生,但問題是沒有緊急法,香港又會如何?

過去3個月香港人已經歷了從來沒有想像過的暴力衝突,包括示威人士大肆破壞公眾設施、包圍及衝擊警署、赤鱲角機場停擺等,以至連串罷工罷課罷賣;衝突中的暴力及武器亦不斷升級,示威者已投擲汽油彈,警方亦使用殺傷力更大的布袋彈、水炮車等。但這樣的暴力衝突,未來只怕會一再升級。

上周初林鄭說研究緊急法後,示威者的暴力行動升級,有意見指因緊急法刺激了示威者神經,但這不如說是給了他們一個行動升級藉口。要知道一場群眾運動,只有行動不斷升級才能保持運動的動能,否則運動很容易夭折,勇武派必然利用一切機會升級暴力,製造更大衝擊。此外,上周六是中央宣布831政改方案5周年,這方案一直被泛民視為打壓香港特首普選,正正違反今次示威者「五大訴求」的「雙真普選」,無論有沒有研究緊急法的消息,831這天必然成為勇武派行動升級的大日子。

現時局勢是沒有最壞只有更壞,一方面反修例的激進派利用一切機會將抗爭行動升級,另一方面中央已對反修例運動定性,認為其衝擊了中央三條底綫,即危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港《基本法》權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動。

或許中央相信推動香港獨立、幫助美國打擊中國的只是極少數的香港人,但這些人提出「攬炒」,不單不介意香港經濟一蹶不振,甚至希望外國如美英政府對香港及中國實施制裁,他們亦有人相信若能迫使中央對香港出兵,重演六四鎮壓,將引發外國對中國的嚴厲制裁,並會支持香港獨立,中央對這些將反修例變成反政府、反中央的勢力,必然要全面打倒。

激進示威者與中央的衝突必然走向更尖銳,香港的局勢將變得更壞,當然各方面對此惡劣形勢,應盡力促成緩解危局的方法,但若無善法緩解不斷升級的衝突,卻只片面強調緊急法可能造成的危害,香港亦無法避免陷入更大災劫。推行緊急法,某程度上是避免香港出現最壞最壞的情況,即中央要出動武警到香港「平亂」,那對香港政治、經濟、社會的衝擊比動用緊急法更大。

若採用 能否「止暴制亂」?

緊急法是一把雙刃劍,可賦予特首權力去止暴制亂,但亦因其威力巨大而易令一般公眾感到焦慮。特首林鄭若啟動緊急法,就要預備面對示威者更大的挑戰。

反修例運動在過去數月最成功的是政治文宣,有力挑起市民對《逃犯條例》的恐懼及憤怒,並將之化為對港府及中央的不信任,緊急法亦有不少空間讓對手作出誇大、扭曲,以挑動民眾更大的恐懼和憤怒,更可推動外國媒體及政府炮轟港府;反修例的勇武派亦會借此發動更加暴力、更加破壞性的的反抗行動。

香港政府以至中央政府對此有否足夠的認知?在這場逃犯條例修訂攻防戰中,林鄭政府在過去數月可謂《不堪一擊》,既缺乏對形勢和對手的準確評估,在迎戰時又進退失據,政府高層形同散沙,故能否成功揮動緊急法這把雙刃劍,關鍵在於林鄭政府是否已具備足夠的膽識、足夠的技巧,以此止暴制亂,而非反傷自身?

當然,動用緊急法極不容易拿揑,過軟就無法達到止暴目的,過硬則會引起更大反彈,如何才是允執厥中?目前傳出的消息是,林鄭若啟動緊急法,會先立蒙面法,以及禁止使用telegram、連登等通訊工具。這些雖有效用,但並非難以拆解,如示威者一旦能號召以萬計群眾蒙面上街示威,警察就無法拘捕大量違法者,蒙面法難起作用;至於通訊方式,就算示威者即時找不到替代新科技,亦可借助網台加強貌似現場報道,向示威者揭示警方部署及調動狀況,並可間接指示示威者的行動方向,加上勇武派現時多以小組形式運作,可轉而發動更多野貓式攻擊,亦足令警方疲於奔命。若這兩項都無法達到止暴,林鄭還準備運用緊急法哪些權力?

當然知易行難,動用緊急法只是第一步,林鄭政府能否具有戰略定力、按形勢變化調整的執行力,應對示威者和外國升級的壓力,才是動用緊急法的成敗關鍵。

反修例政治風暴愈演愈烈,行政長官林鄭月娥上周放風正研究使用《緊急法》止暴制亂。(資料圖片)

撰文 : 曾仲榮 資深評論員

欄名 : 國是港事

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