莫因短期經濟衝擊 緩建長遠土儲

評論版 2019/10/04

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今年第二季本地生產總值按年增長0.5%,遜於第一季的0.6%,比對去年平均每季達3.1%的按年升幅,更有一段差距。同期,經季節性調整的失業率,也錄得自2018年首季以來首次回升。加上近月連串社會事件,無疑令人對經濟前景充滿憂慮。

經濟下行,樓宇交易難免受到衝擊,今年6至8月期間,所有樓宇買賣合約宗數介乎5,159至6,380宗,較5月的10,353宗,大幅減少約4成。回望過去,香港在1997及2008年分別受金融風暴和金融海嘯衝擊,樓宇交易量同樣大跌。其中,所有樓宇買賣合約宗數,便從1997年的205,461宗下跌45.7%,至1998年的111,489宗;2008年的113,298宗交易,亦較2007年,即金融海嘯發生前的145,691宗,下跌22.2%。

「需求主導」遏供應 種長遠惡果

姑勿論近日經濟狀況能否與兩次金融危機相比,成交收縮,自然惹人猜想樓市會否冷卻,部分人甚至可能期望政府減慢土地供應,以防樓價大跌,進一步打擊香港經濟。

事實上,政府過去的確曾因應社會狀況而「暫緩」土地供應。1998年,時任特首採納全港發展策略檢討報告的建議,開始研究新界東北部及西北部的發展潛力,不過到2003年,政府卻以「人口增長及住屋需求放緩」為由,暫時擱置上述兩個發展計劃,直至2007年才重新開展,成為當年施政報告提出「十大基建」項目之一。然而,首批居民入住該兩個項目的年期,已由原先預計的2006至2011年,大幅延後2023及2024年。

因應社會環境而「暫緩」發展,與政府一直沿用的「需求主導」規劃模式有一定關係,即先就未來人口、地區經濟結構的發展,估計土地及房屋的需求,繼而以基建配合。無論於《長遠房屋策略》或其後2018年的周年進度報告中就十年總房屋供應目標所作的檢討,政府一直根據未來人口淨增長、受重建影響人數、改善居住環境等實際需求因素,設計未來房屋用地規劃,並計算所需供地量。

「需求主導」講求因時制宜,因應各項估算而作出調整,實屬無可厚非,但如果土地規劃缺乏「備用容量」,未能為社會發展留下緩衝空間,長遠未必最能符合公眾整體利益。1997年金融風暴後香港土地供應的情況,正好說明這一點。當時香港經濟遭受重創,樓市成交量萎縮,政府遂於翌年6月暫停賣地以穩定市場,至1999年4月才重啟。2004年起,政府又暫停主動賣地,有意購買官地的人士,須通過勾地制度申請,政府同意後方可安排競投。直到2010年,政府才重啟主動賣地安排。於暫停主動賣地的6個年度,政府通過勾地制度售出32幅土地,平均每年僅略多於5幅,遠不及2018/19年度的17幅。

土地供應減少,與後來各類房屋及商業樓宇供應量下降,不無關係。最近5年,香港各類樓宇的落成量,均較1998年暫停賣地前5年大幅減少。其中私人住宅的跌幅為31.4%;私人寫字樓下跌65.5%;私人商業樓宇(多為商舖)減少53.3%;私人分層工廠大廈就大減86.2%(見表)。

外向經濟 需求突變供求易失衡

雖然落成量下降,可能與預計需求減少有關,但2003年後各類樓宇的空置率拾級而下,更似是需求上升所致。對比2003及2014年的各類樓宇空置率,期內私人住宅空置率由6.8%回落至3.8%;私人寫字樓由14.0%大跌至6.3%;私人商業樓宇由10.8%下降至7.3%;私人分層工廠大廈則由10.6%減少至5.6%。空置率減少反映樓宇使用量上升,亦顯示供應追不上需求增長。金融風暴後因應預計需求減少而調低供應數字,從結果看來似乎並非明智之舉。

香港屬外向型經濟體系,與國際間經濟互動頻繁,市場容易受外來因素影響,1997年亞洲金融風暴及2008年美國債務危機均為明證。政府一直沿用的「需求主導」規劃模式,重視預估需求,但我們沒有水晶球,不可能於十數年前已準確預測到未來的一切。土地開發工作曠日持久,由規劃研究到落成,可能需時11至14年。從歷史可見,如果規劃的容量缺乏緩衝,當面對突如其來的波動時,需求突變容易令未來的土地供求失衡。上述新界東北及西北發展計劃中的波折,社會應引以為鑑。

要避免受制於土地和基建設施而導致發展出現樽頸的情況,社會需要適時創造足夠的容量和儲備,以滿足各項社會及經濟發展需要。

「備用容量」預留彈性 創發展空間

智經去年發表《加快造地建屋善用新界土地:完善規劃及地政政策》研究報告,指出現時「需求主導」規劃模式可能對社會發展造成掣肘,認同由發展局和規劃署進行的《香港2030+》研究中所倡議的「創造容量」規劃理念,提升基建及環境容量為本港創造發展空間。

根據政府估算,本港人口將由2014年約724萬,增至2043年約822萬,而在《香港2030+》的規劃概念下,政府將最大住屋容量設為約900萬人,即有意為至2043年的估算人口,提供約10%的緩衝或「調配空間」,希望改善居住空間,提升市民的生活質素。根據規劃願景所需要的容量適度提升,並預留「備用容量」作未來發展,有助打好發展基礎。

「創造容量」除了需要具前瞻性的規劃政策外,確保政策持續亦非常重要。早年土地供應銳減,加上發展計劃歷經波折,增添規劃上的困難。根據《香港2030+》研究對長遠土地需求的粗略估算,未來新增土地需求約為4,800公頃,撇除已落實及規劃的發展項目可供應的約3,600公頃土地,即香港仍需要約1,200公頃的額外土地。

有見及此,我們建議政府於採納「創造容量」規劃理念的同時,應建立土地儲備機制,以穩定的土地資源支持未來的規劃和發展。而要建立及補充土地儲備,香港需要從土地儲備的開拓、使用和管理三方面探究。

供應要多元靈活 規劃公開透明

要有穩定而充足的土地儲備,除了一貫填海、改劃用途、重建、徵地等方法外,善用岩洞、地下空間、石礦場、堆填區等方案,均值得研究。通過多元化方式覓地,並就各種來源的土地訂定發展潛力及優先次序,以便因應未來的規劃,將合適的土地儲備轉化為實際土地供應。

未來瞬息萬變,為應付將來各種土地用途的需求,政府宜貼近市場,充分掌握數據和理據,去詳細檢視和訂立各項短、中、長期,以及創造容量規劃理念下的土地供應目標,確保有充足而合適的儲備去應對各類需求;土地儲備面積及數量的推算亦應定期更新,以保持其靈活性。土地供應不是求多多益善,更重要的是要貼近並有效地回應需求。要明白到任何運輸及基建發展項目,包括鐵路、公路等如要立項,必須衡量成本效益,方能作出最符合社會整體利益的決定。

要保持土地供應穩定,讓市民能清楚政府的發展規劃和預算,甚為重要。就此,政府可通過整合各項資料,如土地所在分區、面積、現況及其發展潛力和優次等,並作定期更新及公布,讓公眾清楚一目了然,也有助政府準確回應土地需求。

通過「創造容量」,適度預留發展空間,可為香港創造更多可能。配合土地儲備機制,讓市民見得到供應,望得到將來,發展基礎自然穩固。

為應付將來各種土地用途的需求,政府宜貼近市場,充分掌握數據和理據,確保有充足而合適的儲備去應對各類需求。(資料圖片)

欄名 : 房策透視

機構 : 智經研究中心

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