理順改劃分歧 加快造地紓樓荒

評論版 2020/04/18

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香港住屋成本長年高企,買貴樓、捱貴租,令不少港人苦不堪言。雖然政府有提供廉租公屋,然而僧多粥少,申請者往往要輪候多年。加快造地建屋,成為政府解決問題的重要策略。

土地改劃 港住宅地一大來源

土地改劃用途是本港住宅用地其中一個主要來源。政府於最新一份《財政預算案》宣布,旨在讓新界私人農地改劃作房屋發展的「土地共享先導計劃」(共享計劃),將於今年上半年開始接受申請;亦將就改劃首批棕地群作公營房屋,盡快展開技術研究,估計能提供超過2萬個公屋單位。

由生地變熟地 落成需時十多年

不過,改劃土地發展房屋的過程相當漫長,由「生地」變成「熟地」,再到屋宇及基建落成,一般需要11至14年。連政府號稱加快發展過程的共享計劃,最快也要2028年才有單位落成。到底現時「生地」變「熟地」的程序,還有沒有改善空間?

進入討論前,應先了解現行改劃土地的程序。以私人擁有的新界農地轉為住宅用地為例,程序主要可分為兩部分,分別是法定規劃——申請更改土地用途,以及土地行政——申請修訂地契條款或原址換地以取得發展權。我們將一連兩篇文章,針對加快「改劃土地程序」提出建議,本文先從「法定規劃」說起。

舉例,一幅原為農業用途的土地,要改為住宅用途,申請者須向城市規劃委員會(城規會)申請修訂法定圖則,以更改土地用途;或申請規劃許可,將土地用途轉至法定圖則列明的第二欄用途(即是須向城規會預先申請規劃許可的用途)。

收到申請後,城規會便會公開申請資料,收集公眾意見,然後由轄下的相關規劃小組委員會,開會審核規劃許可及修訂法定圖則的申請。申請初步獲批後,下一步則要修訂法定圖則,城規會需向公眾展示草圖、接收公眾意見及進行聆訊。之後,城規會所作的修訂將會成為草圖的一部分。完成以上程序後,須在圖則展示期屆滿後九個月內,將相關草圖及其他資料呈交行政長官會同行政會議核准。

地區欠橋樑 民間爭議拖長程序

上述機制運作多年,惟近年市民愈發關注規劃發展工作,一些具爭議性的項目,例如新界東北發展、酒店改劃住宅等等,均接到成千上萬的申述和意見書,令城規會的工作愈加繁重。2009至2018年的十年間,城規會經審理的申述和意見書數目,由4,352份大增至3.9萬份。

這種情況直接拖長改劃土地的進度。根據政府數字,在2014/15至2018/19年度,政府賣地計劃中所涉及的住宅用地改劃申請,大部分需時7至17個月才完成,當中超出前文提及理應九個月內完成規定的申請程序,大部分均涉及較大量的申述或意見。一些用地的圖則修訂程序,更因司法覆核程序而需要暫緩。2018年時仍在進行的司法覆核個案便有12宗。

土地持份者眾 易造成衝突

一幅土地改變規劃,可以涉及業權人、政府部門、在該幅土地上的農戶或居民,還有環保人士等眾多持份者,各方理念和利益並不一致,容易造成衝突。

現時,規劃署會定期和各政府部門舉行地區規劃會議,討論地區規劃和發展相關事宜;私營業界申請人有機會參與,並由地區規劃會議主席作為「調解人」,從中調解衝突或歧見。惟會議每月才開會一次,申請人亦僅於特定情況下才獲准參加會議,反映出現時缺乏部門或機構充當橋樑,以理順申請人及受影響人士的意見。

倡增協策規劃組 促地區共識

求共識雖然困難,但若能提供平台,及早處理各持份者之間的分歧,相信可減少規劃程序的延長。城規會可考慮增設「協策規劃小組」,讓具地區經驗的公眾人士自薦擔任「地區協調者」,從而加強地區聯繫及協助調解衝突。

政府部門亦應與小組緊密合作,增加改劃申請人、政府部門與受影響人士溝通的機會,以吸納不同意見及平衡各方利益,令規劃更符合地區需要,減低阻力。此外,小組舉行的相關會議應備存文件紀錄,並盡量公開予公眾查閱,以保持透明度。

為使自薦制有效地將民間聲音帶入政府,當局可成立遴選委員會,就申請資格、評審準則等建立機制,以助挑選合適人選,其後亦要監督及評估自薦制度的運作情況。與城規會成員不同,挑選小組成員的準則,應更着重溝通能力和地區經驗。

覓地建屋在社會上已經討論多時,惟在現有機制下,規劃及造地需時頗長,令社會即使覓得「生地」,也難解市民燃眉之急。政府不妨從城規會下工夫,完善地區溝通機制,理順各持份者對土地發展項目的分歧,同時加快造地進程,讓有需要的市民及早安居。

每年城規會收到市民對於修訂法定圖則的申述和意見書動輒成千上萬,令處理土地改劃的時間加長。(資料圖片)

欄名 : 房策透視

機構 : 智經研究中心

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