簡化行政程序 完善補價仲裁紓樓荒

評論版 2020/04/24

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新冠肺炎疫情爆發,公立醫院隔離病房緊絀,有住在劏房的確診者在家等候近兩天才獲送院,令同住一屋的鄰居人心惶惶。其實全港劏房戶不少正輪候公屋,惟近年輪候時間不斷延長,現時平均要「排隊」5.4年才能上樓。加快造地建屋,救市民於「近火」,已成為港府要務。

加快造地建屋 救市民於「近火」

「改劃土地用途」是本港住宅用地其中一個主要來源,惟改劃土地發展房屋過程數以十年計,相關程序有不少改善空間。以私人擁有的新界農地變成住宅為例,程序主要可分為(1)法定規劃——向城市規劃委員會申請更改土地用途,以及(2)土地行政——向地政總署申請「修訂地契條款或原址換地」以取得發展權兩部分。本文將從土地行政方面探討另一改善方案。

土地行政程序的第一步,是申請人向地政總署申請修訂土地契約,地政總署會初步核實申請,並諮詢相關政策局及部門。其後,申請會提交分區地政會議考慮及審批,批准後,地政總署會向申請人發出「契約修訂的基本條款建議書」。若修訂地契或原址換地令土地價值上升,申請人須繳付土地補價。地政總署會就補地價金額作出獨立估價,申請人可選擇「接納」或「就補地價金額上訴」。

改善空間一:設最佳執業手冊訂量化目標精簡程序

要完成整個土地行政程序,需時不少。以錦田北屋苑「爾巒」的發展為例,申請人於2003年底向地政總署申請原址換地,發展17幢17至23層高住宅,最終於2007年完成契約修訂並簽立文件,歷時長達四年。

檢討申請效率 重設專責組

程序漫長,或與處理個案的人手不足有關。有業界人士向智經表示,地政總署人力資源有限,分區地政處需要處理大量日常公務,或傾向優先處理作為政府主要收入來源的賣地個案,而非契約修訂及換地申請。

為了加快審批申請進度,政府於2008年4月起,在港島西及南區地政處設立了「處理契約修訂和換地申請專責小組」(地政專責小組)。其工作有一定成效,在2013至2017年處理個案數量,佔全港12個分區地政處處理總數的約四成;然而,政府提供予專責小組的額外資源,已於2017年4月到期。

取而代之,地政總署去年籌組「土地供應組」,專責中央統籌賣地及修訂大面積地契工作。地政總署回覆我們的查詢時表示,該組達到「於收到申請22個星期內發出接納或否決通知書」的服務承諾,但未有回應能否分擔各分區地政處的相關工作,成效仍有待觀察。但無論如何,政府亦應檢討各分區地政處處理中小型的契約修訂申請的效率,以決定是否需要在各區設置專責小組。

另外,政府亦可參考過往港島西及南區地政專責小組的實務經驗,訂定一套最佳執業手冊,協助業權人辦理申請,減省個案處理時間;亦可設立可量化的改進目標,例如檢視能否縮短查核相關文件的時間,以改善申請契約修訂的流程。

改善空間二:完善「補地價仲裁先導計劃」加快補價商議過程

在土地行政程序中,另一較花時間的程序是土地業權人與地政總署協商補地價金額。在現行機制下,土地補價的上訴次數並無上限,雙方可一直進行協商。惟雙方未能達成共識,拖延多年的申請個案屢見不鮮,由2014年10月至2018年9月,業權人與地政總署就補地價達成共識的土地契約修訂或換地個案,最短及最長商議時間分別約為三個月和八年,平均時間則約為一年半。若是分歧較大的個案,平均更需四年才達成協議。

仲裁庭決議具約束力 風險太大?

為了加快補地價協商進度,發展局局長黃偉綸表示,當局願意在「土地共享先導計劃」引進補地價仲裁。而所謂仲裁,是契約修訂的申請人與地政總署同意把補地價爭議交由仲裁庭決議,而仲裁庭的決議為最終裁決,並具約束力。

早於2014年,政府已推出補地價仲裁先導計劃(仲裁計劃),但截至2018年11月,僅有一宗個案參與並於11個星期內完成仲裁,可見其吸引力有限。究其原因,是現行補地價上訴機制中,已設有36個工作天內完成的快速程序,處理時間遠較仲裁個案的11個星期為快。其次,不少發展商指出,現時的上訴機制不需雙方就補地價作出任何承諾,但在仲裁計劃下,仲裁庭的決議具約束力,認為風險太大,故不願意參與。

增仲裁誘因 計劃拆牆鬆綁

故此,政府應為仲裁計劃拆牆鬆綁,積極檢討仲裁所需的時間,至少要比現行上訴快速程序為短,以增加仲裁的誘因。另外,政府亦可考慮為仲裁計劃設立一個補價金額上限,以精簡流程,使仲裁計劃變得更有效率。

改劃土地難免需時,但土地契約修訂、換地及土地補價的程序,皆可透過增加專責處理人手、設立操作手冊,以及完善補地價仲裁計劃,加快進度,以解市民上樓的燃眉之急。

現時將其他用途的土地改劃作房屋發展之用,需向地政總署申請修訂土地契約,及補付修訂後地價的差額,惟兩者的處理速度相當緩慢。(資料圖片)

欄名 : 房策透視

機構 : 智經研究中心

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