萬丈高樓無地起 10大建議增供應

評論版 2020/06/03

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最近在疫情之下,不少新盤的銷售及建築進度也受影響。事實上,本港2019年私樓供應量出現斷崖式下跌後,預測未來五年的私樓供應量會繼續在谷底徘徊,形成類似「地陷」的格局。

「麵包」(房屋)做不夠,雪上加霜的是「麵粉」(土地)也近乎耗盡。團結香港基金(基金會)早前發布《造地建屋大落後官僚煩瑣待革新》的研究報告,警示香港土地房屋供應出現斷層的危機之餘,更點出煩瑣的行政程序同樣是阻礙房屋發展的絆腳石。

疫境工程放緩 房屋供應斷崖

2019年的私人住宅落成量僅為14,093個(包括首置單位),不但較2018年下降33%,亦比政府原先的官方預測大大減少三成。基金會也預計未來五年(2020年至2024年間)私人住宅單位落成量只會到年均16,000個單位(見圖)。

私樓供應將會偏低,是由於建築工程大幅放緩。無論是可供作私人住宅發展的熟地供應、上蓋工程動工,以及預售樓花同意書的批出量,亦從過往一兩年的高位下跌35%至53%。同時,疫情難免將更進一步打擊未來房屋供應。有報道就指疫情曾令地盤停工,勞工亦受隔離措施而減少,建築物料因運輸物流而未能如期進口。

精簡發展程序 改善煩瑣官僚

除了土地供應稀缺,即使有地亦不等於可以立刻興建住宅,因為未符合規劃用途的「生地」需要經過一連串的程序才可變成可以立即展開建造工程的「熟地」,但是這台「麵粉機」卻日漸失靈,導致「熟地」買少見少。

不少業界人士紛紛指出將一般農地轉換成住宅用途,單單是與政府不同部門交涉的行政過程諸如審批規劃、修訂地契、補地價等等動輒也要花上十多年時間。不難想像,在十多年的發展流程當中,定必是有改善的空間,使過程變得盡量精簡。

過往業界也有提出過很多相關的建議,在今次的報告中我們就總結及歸納了十個獲業界廣泛認同的建議,務求改革煩瑣的官僚程序以使供應能盡快上馬(見表)。

一站式諮詢 明責增審批效率

我們第一個建議是希望1)政府成立一個跨部門組成的中央小組,就規劃及土地發展申請提供一站式的諮詢。

現時的土地開發審批制度涉及多個政府部門,包括地政總署、規劃署及屋宇署等。業界常常反映,規劃署只會就申請轉發各部門的意見或修改要求,過程中,部門之間有欠協調。而我們建議的「中央小組」的功能在於各部門都需要一同為申請提供綜合性諮詢,從而使申請能盡快達到各部門的要求。

政府構思的「土地共享先導計劃」也有類似的中央小組,可見政府亦意識到加快房屋發展需要部門之間更好的協調。我們建議的中央小組比「土地共享先導計劃」的構思更進一步,認為中央小組亦應負責確保土地發展按既定的時間表如期推展。

我們第二個建議是2)政府應明確界定各部門就發展/建築規劃的審查/批准範圍。

由於土地開發的審批過程涉及不同部門,確保每個部門之間的審批範疇沒有重疊亦非常重要;但往往不同部門對相同參數的技術定義缺乏統一及標準化。發展局就此於2017年成立「精簡發展管制督導小組」,而首批整合三項「發展管制參數」(包括建築物高度限制、綠化上蓋面積和園境)的精簡審批安排已於2019年5月實施。我們希望發展局繼續繼續精簡管制的工作。

另外,我們亦建議3)設定土地及房屋供應目標,明確界定有關執行單位的職責。雖然《長遠房屋策略》定下房屋供應目標,但多年來實際供應仍未達標,更未見政府就這種情況有任何相應的問責機制或者改善方案。

理順地政流程 優化補地價機制

關於地政方面,我們提出四個建議,包括4)為不同類型的申請訂立法定的審查/批准時限、5)簡化土地契約、6)避免重複進行公眾諮詢及7)優化補地價的釐定機制。

發展過程中,修改土地契約的程序尤其繁複及耗時,盡管《建築物條例》及《城市規劃條例》有為審核建築圖則與規劃申請訂明法定時限,然而,地政總署在審批發展規劃方面,卻無類似的規則可循。

另一方面,土地契約作為政府與土地承租人之間的私人契約,訂明承租人的責任與發展方面的規定。香港開埠早期,獨立規管各類型活動的法例尚未完善,地契能夠約束業權人在發展時需要遵守一系列的要求。然而時移世易,各項規管發展項目的法例日臻完善,所以當局亦應簡化地契,除了避免土地承租人僅因為細微修改而要進行繁複的修訂地契程序,也可避免跨部門處理地契的混亂情況。

其次,公眾諮詢雖然有助集合公眾意見,但一個發展計劃往往需經過多輪的公眾諮詢,同一議題被再三討論,只會拖慢計劃的發展進程。特別是按照城市規劃委員會(城規會)的規劃制定程序,當局在批准規劃之前,已經充分徵求及考慮公眾的申述及意見。因此,地政總署在隨後的修改土地契約或換地申請過程,應避免就同一發展計劃重複諮詢。

冀打破陳規 迎難而上增魄力

補地價的釐定機制亦有改善的空間,發展商與政府往往就土地估價產生分歧,導致契約修訂的過程拖慢。不少業界人士反映,現時補地價的機制難以鼓勵發展商善用新界土地,例如地政總署評估有關土地補地價前價值,遠低於其實際市場成交價,亦未有充分考慮發展商的實際收地成本。

故此,地政總署應該重新檢視補地價機制內就評估地價的關鍵假設,以確保補償土地的金額與實際的土地升值相符。

政府內部架構複雜,當中需要各種行政程序以管理不同事項,然而過分繁複的官僚程序往往造成許多掣肘,拖累增加土地房屋供應的步伐,結果作繭自縛。既然政府多番強調有魄力迎難而上解決房屋問題,我們期盼政府盡早打破陳規,以敢於革新的作風推動房屋發展。

香港土地房屋供應出現斷層的危機,煩瑣的行政程序是阻礙房屋發展的絆腳石。(資料圖片)

撰文 : 葉文祺 團結香港基金土地及房屋研究主管
潘灝儀 團結香港基金土地及房屋研究員
許雅婷 團結香港基金助理研究員

欄名 : 房策透視

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