香港政治重權力制約 非如何分權

評論版 2020/09/07

分享:

有關香港「有」還是「無」三權分立的討論,爭辯雙方經常會把重點停留在「甚麼是三權分立?」此定義層面,卻忽略了分權之目的與實踐這兩個問題,亦即只聚焦what而未有探討why和how。

即使在討論「分權」方面歷史堪稱最悠久的英國(近日許多評論往往引述17世紀英國哲學家John Locke所提出的分權概念),其《大英百科全書》在「Separation of powers」一欄也承認:20世紀以來各種政治體制中的所謂三權分立,在實際執行上已失去原先純粹教條式的定義;更重要的一點,是自二次大戰過後,行政機關在經濟和社會層面的權力(executive power)迅速增長,故有主張認為,現代社會與其重申三權分立作為一條大原則之重要性,倒不如着眼怎樣才得以實際而有效地制約行政當局——而這正正就是今日香港所欠缺的討論。

事實上,近年民粹主義崛起,多國學者也有就政治上如何分權,提出許多質疑和建議。典型例子是美國:縱然有清晰的三權分立制度,但權力明顯側重指揮行政的總統一方,加上特朗普那種借民粹來有權用盡,繼而不按常理乃至常識出招的手段(例如用行政命令興建墨西哥邊境圍牆,又以赦免令為親信減刑),可算是從根本方面削弱立法和司法機關的監察功能。

三權分立爭拗 圍繞兩大問題

眼下香港有沒有三權分立的爭拗,則主要圍繞兩大問題:第一,是本港不少法官曾在判詞中多次提過香港實行三權分立,怎可能現在才說不存在呢?第二,強調香港沒有三權分立到底有甚麼政治目的,此中之實質意義為何?

第一條問題雖然在法律層面的技術含量較高,卻反而相對容易分析:當中必須留意的基本概念,在於司法機關本身不會主動削弱自己的權力——換言之,法官判詞在本質上其實都旨在鞏固司法機關的權力——從政治學的角度,正因為要確保行政、立法、司法三個權力機關均不得任意妄為,故此才須透過分權,使三權互相制約。

例如大家熟悉的是立法機關由選舉制約,而行政機關則有司法覆核及立法會的審批程序為制約。

至於司法機關制衡行政和立法的方法,簡言之就是司法不受干預、以及法律面前人人平等。相對而言,制衡司法機關權力的主要方法,則是透過修訂法例,從而令法官必須跟循經修訂後的法例文本,作為判決的規範(可理解為法官受法律文本制約)。

內會拉布 多項議案未獲撥款

因此在普通法傳統下,當法官於判詞提及「Separation of powers」的時候,其核心信息其實是指司法機關所作的裁定,要以法例文本為依歸(textual analysis),並且跟審理的案件有直接關連,如此才不會超越法庭本身所授予的權力——也就是說,法官並非在評論或說明本港政治體制有沒有三權分立,而是釐清司法機關在該案件當中的權限。

將判詞內「三權分立」作為法律專業名詞,跟官員向傳媒解釋時的日常用語混為一談,顯然並不恰當——當特首解釋「香港政制並不是三權分立」的時候,她所指的並不是個別法庭案件,而是就特區整個制度作出說明。

當然,即使香港政制不屬於三權分立,也不代表特區政府不受任何權力約束。最明顯的例子就是由去年年底至今年年中,由於立法會一直選不出內委會主席,令行政機關在這段期間不能通過任何法例;在運用公帑方面,立法機關更不斷成功拉布,令多項議案至今仍未通過撥款——可見香港縱然沒有三權分立,特區的行政機關亦從來不能為所欲為,施政時更經常動彈不得——從實踐與驗證的層面看,本港的權力制約機制甚至可以說是側重立法機關:地區直選比例代表制下所產生的碎片化議會,令特首及行政機關難以在派系間尋求普遍共識,導致「推倒容易建設難」。

由此亦帶出了分權爭拗的第二個核心問題:既然明知本港政制有check-and-balance,那麼官員強調香港沒有三權分立,實質有何目的?

當中最敏感的政治課題,在於「特區是經由國家憲法確立」這個概念——也就是說,重點在於由中央「授權」,而不是獲得權力之後再由特區內部「分權」。

尤其如上所述,由於立法會擁有實質否決權而同時極度碎片化,「分權」的情況愈分愈散:除了特區政府施政困難,就連傳統泛民亦被進一步分裂出來的抗爭派迫向邊緣,同時建制派也日趨只顧小眾利益,板塊之間鋪鋪清亦不斷向政府索求,難言組成實質的管治聯盟——特區繼續這樣分裂下去,肯定非國家所欲見,而「分權」二字,亦必然觸動中央的神經。

官員解釋三權不分立而聚焦制衡,並強調行政主導,目標只有一個:未來一年立法會的延任任期,若然議會內仍繼續出現去年之亂象,行政機關必定會有新的制衡措施,而且議員在這一年的表現,也肯定成為明年9月立法會選舉,由行政機關負責審核報名人參選資格的理據。

倘泛民議員手段激烈 明年必DQ

故現時政府不斷重申「三權不分立而是互相制衡」,其主要目的是就輿論和西方社會批評「DQ剝奪香港市民參選權」之說法「翻盤」,從而打造此乃「行政機關約束立法機關權力的合理機制」之論述。

換言之,即使泛民議員最後能夠根據民意調查結果而留任議會,但假如做事仍沿用過去的激烈手段,明年必被DQ。相反,如果民意要求泛民不留任,則特區政府應當會出盡全力,展現在沒有反對派的議會之內,行政與立法機關能夠如何互相分工合作,為市民帶來更多建設,令建制派事事成功爭取。

官員解釋三權不分立而聚焦制衡,並強調行政主導,目標是制衡議會亂象。(資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

欄名 : 國是港事

緊貼財經時事新聞分析,讚好hket Facebook 專版