港司法機構 如何贏北京信任?

評論版 2020/09/10

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最近,由於高中通識科教材刪去「三權分立」表述,香港政治體制到底是否存在「三權分立」這一問題,再次引起社會紛爭。教育局局長楊潤雄和行政長官林鄭月娥先後回應,表示香港回歸前後都沒有「三權分立」,這也是特區政府第一次明確否定「三權分立」表述。

一如既往,大律師公會很快發表聲明,力爭《基本法》已清晰訂明和界定「三權分立」,不容置疑。此外,身為大律師的立法會法律界議員郭榮鏗不但表示「三權分立」是普通法背後的重要憲制原則,更把香港沒有「三權分立」的論述,扣上「不尊重司法機關」的大帽子。

三權分立沒列明 議員亂扣帽子

其實,「三權分立」也好,「行政主導」也罷,這兩個詞都沒有出現在《基本法》當中。大律師公會在聲明中所引述的《基本法》條文,包括第48、59、64、73、80和85條,分別規定了行政長官及行政機關、立法機關和司法機關各自的職權,立法會對行政機關和作為行政機關首長的行政長官的權力制衡,以及獨立的司法審判權。

姑且不論這些條款是否足夠證明香港存在「三權分立」,但大律師公會有意或無意忽略的是,第43條明確規定行政長官是特區首長,亦即行政長官是《基本法》下與前述三權並列的「機構」。這其實也是2015年時任香港中聯辦主任張曉明提出行政長官地位「超然論」的法律基礎。

因此,無論香港是「行政主導」還是「三權分立」,行政、立法和司法三個機關分別設立,行政長官及特區政府主導特區事務,立法會通過立法和監督方式配合並制衡政府施政,以及各級法院通過獨立審理司法覆核案件約束政府行政,構成了香港政治體制下的權力制衡。同時,行政長官作為特區首長,代表整個香港,對中央政府和香港負責。

權力制衡 有分權更有合作

更需要指出,無論是中央還是特區政府,在強調「行政主導」的同時,既沒有否認過立法會對特區政府的制衡作用,更沒有否定過「司法獨立」這一香港社會的核心價值和基礎共識。

但是,權利制衡就等同於「三權分立」嗎?很多人誤以為權力制衡就是「三權分立」,只有「三權分立」才是最完美的政治體制。但事實上,雖然權力制衡是現代國家憲法的目標,「三權分立」只是達成這個目標的手段之一。

其實,權力制衡最初是僅得英國擁有的地方概念,更只是偶然發展起來。憑藉英倫海峽,英國孤懸歐洲大陸之外,不需要一個強大統一的政府來抵禦外敵入侵。因此,英國的政治家只需要把更多精力,放在對付權力專制的內部治理問題上。

首先,英國國王和貴族通過《大憲章》達成契約關係,繼而貴族又與後來崛起的工商階級通過博弈,達成政治均衡。在這種情況下,無論哪種政治勢力,治理國家時只可以通過協商解決,而不能一家獨大。最後,也就演變成了現代英國立憲君主政治制度,即國王是國家的象徵,統而不治,議會下議院掌控立法權,議會上議院主導司法權,而內閣則佔有行政權。

由此可見,權力制衡只是現代政府的一個範疇,制衡當中既有「分權」的一面,更有「合作」的內涵。這個合作,就包括相應的政治共識和規則意識。對於香港,無論是特首,抑或是行政、立法和司法機構,最低限度的政治共識就是國家《憲法》和《基本法》所確立的「一國兩制」,最基本的規則意識就是應按《基本法》行使各自權力,不能做逾越規則的行動,如鼓吹港獨、引來外國勢力干預等。

三權分立源自英普通法 值得商榷

至於郭榮鏗所主張「三權分立」是源自英國普通法,這就更值得商榷。受前述歷史因素影響,英國從未明確分清行政、立法和司法三權。迄今內閣成員都是來自英國上下議院的議員,而英國最高法院也只是到了2009年才根據2005年通過的《憲制改革法令》,從英國上議院分離出來單獨成立。雖然如此,但無人否認,英國存在行政與立法之間的配合與制衡,那亦無妨司法審判權的獨立行使。這也正說明,「三權分立」並非權力制衡的唯一方式,行政主導也不會一定影響司法獨立。

對於香港法律界乃至整個社會來說,每次出現爭論「三權分立」是否存在的一個焦慮,是司法獨立是否能夠獲得保障。這恰好呼應了最近終審法院前大法官烈顯倫在其《是時候緊急改革了》的文章中所提出,為何北京對香港司法機構如此不信任。明明是《基本法》確立了「原有法律」在香港回歸之後予以保留,指出香港「享有獨立的司法權和終審權」,授權香港法院在審理案件時有權對《基本法》作出相應解釋。但正如烈顯倫在文章中列舉,法院與律師有些時候一起「顛倒基本法」,「鑿毁法律和秩序的華廈」,最終為香港換來了《港區國安法》,導致了該法第44條規定由行政長官負責指定法官處理國家安全案件。

香港司法機關該如何取信北京?烈顯倫呼籲徹底改革。這種改革並非要法官放棄堅守法治,成為政權附庸,因為這是完全違反《基本法》的。相反,那些手握司法利器的法官,應該勇敢承擔起推動香港普通法在「一國兩制」實踐中的發展,促進公眾對「一國兩制」下的法治的理解,成為守護香港繁榮穩定,保障「一國兩制」行穩致遠的基石。

中央及特區政府強調行政主導,但從沒否定司法獨立。(資料圖片)

撰文 : 劉洋 英國希德律師行香港辦公室法務總監、香港與內地法律專業聯合會副會長

欄名 : 國是港事

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