區議會功能失效窒礙抗疫 亟待改革

評論版 2020/12/28

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上周二各路傳媒傳出人大常委會將就區議會議員的資格作決定。執筆之際,最終結果尚未出爐,但本文會從區議會回歸後的「發展史」開始分析,指出區議會的結構性問題,如何引伸至更大的政治體制失效,影響包括窒礙目前抗疫之成效。

反對社區檢測中心 市民叫苦

區議會在抗疫上最明顯的負面影響,見於4個月前政府宣布「普及社區檢測計劃」時,有不少區議員質疑內地試劑,並強烈反對在區內設立檢測中心--當時第3波疫情稍緩,理論上是為全港18區應對新一波疫情打造「抗疫基建」之時機,但區議員不單未有居中協調,更近乎清一色地反對政府的防疫部署,於是在各區設立檢測中心的安排,亦只能草草收場。

鏡頭一轉,兩星期前便有大量市民投訴:「應該一早在各區設立多間社區檢測中心。」排隊的平民百姓心急作檢測,其此一時彼一時的態度尚可理解,但若然區議員並非慣性反政府,而是力爭18區所有檢測中心全數保留,在連續運作幾個月之下,不用每間中心逐一重新啟動,市民現時檢測所需的時間,以至檢測通報機制,應不用等那麼久。

社區為本服務民生 不應越權

回歸後,區議會的首度變革,至本周剛好整整21年:董建華任特首年代,政府宣布「因應市政服務改革」,於1999年12月31日正式解散市政局及區域市政局,目標是強化區議會的職能--此中之初心是希望區議會能按照香港法例第547章《區議會條例》第61條賦予的職能,為地區提供更佳服務。而根據法例,區議會的職權明文規定只承擔兩種社區服務:(一)改善區內環境;(二)促進區內康樂及文化活動。

除了以上服務,區議會也是個諮詢組織,但其提供的意見亦同樣受《區議會條例》規限:首先,討論範圍必須是18區本身事務(而非全港政策議題);其次,討論內容訂明只關於:地區公共工程、公共設施及服務、社區活動、區內福利等4項。至於具體議程,則必須跟地區項目有關,包括:(1)公帑運用;(2)計劃是否足夠;(3)施行的先後次序應當為何--總體而言,就是以「社區為本,為民生服務」,而絕非過去一年常有爭拗的「監察警隊」乃至「出入境安排及口岸管制」等越權(ultra vires)事項。

明爭暗鬥 社區服務質素難提升

回看董特首時期,區議會的核心問題卻非越權,而是解散了市政局及區域市政局後,香港只剩兩級議會:當時立法會已日趨政治化,直到2003年就《基本法》23條立法升溫至沸點,間接令立法會議員冷待民生議題;同時區議會卻並沒有像原先預期般作更大承擔:不少區議員沒有原先兩個市政局的議員那種政策視野,只聚焦服務自己的小區--結果社區服務質素不但沒提升,地區政治更進一步碎片化,既多了明爭暗鬥,亦引致議員目光愈看愈窄,像標榜「成功爭取行人過路燈延長兩秒」和「落實增加狗糞收集站」等芝麻綠豆事項。

針對以上情況,曾蔭權走馬接任特首後,隨即宣布把由政務官出任的18個「民政專員」(District Officer,俗稱DO)升格,希望將他們打造成「地區特首」。此舉主要目標,是想強化行政主導,透過香港特首指揮一眾「地區特首」,協調全港18區的民生服務。

不難想像,建制派議員對於曾特首提出的「強幹弱枝」中央集權政策,肯定不以為然。加上其時新委任的民政事務局局長曾德成,又非曾蔭權派系,他寧可平衡區議會主席之間的利益與訴求,多於進一步賦權政務官--結果民政專員們升格不成,否則由富政治歷練的「地區特首」處理選舉DQ事宜,起碼不會被批「由太低級的官員出手」。

民生問題政治化 阻「1億元項目」

然後到梁振英當特首的年代,他因應當時很多區議會主席已累積地區服務的經驗,所以大膽提出18區各有「1億元項目」之建議--也就是不用修改法例,純粹以增加地區項目的公帑預算,賦權區議會。

可惜事與願違,2014年佔領行動以「遍地開花」策略,令地區民生事項亦逐漸變得高度政治化:多個「1億元項目」被激進派狙擊,甚至令有份提出或支持這些項目的議員在2015年的區議會選舉落選。建制議員眼見「攞彩不成反被殲」,許多都轉軚不堅持作大型項目,認為該用那一億元去提供「派餅仔方式」的地區服務(如驗眼和牙科保健),務求在「人人有得分」下,自己可免除被激進派連同泛民夾擊。

建制派以和為貴,卻不幸遇上去年暴動,結果區議會史無前例地「由藍變黃」,甚至連一向在區議會表現溫和的泛民,亦被激進本土派區議員牽着鼻子走:各區議會變成輪流批鬥警察之刑台,又不停提出以所謂「新冠肺炎」(正名:2019冠狀病毒病,或簡稱「新冠肺炎」)字眼作議程,來散播仇恨乃至港獨言論,甚至前述各種越權事項,自己罔顧法例之餘,更逼迫民政事務處的公務員就範--種種行逕,令區議會服務社區的功能全失,乃至阻礙抗疫,導致今日困局。

2大長遠之計 解結構性問題

如何解困?綜合4任特首改革區議會的經驗,區議會的結構性問題實非常明顯:

第一,選區太小令政治碎片化,導致權鬥高於民生;第二,民政專員欠政治歷練,難以協調地區勢力以穩大局;第三,建制議員因循守舊,未能帶動社區創新,且論述能力不足,屢遭捱打--長遠之計有二:其一是改革現制,如重劃區議會選區,透過服務更多選民強化協調;其二是不論泛民還是建制年輕一代,取態務須走向中間,讓自己累積地區行政經驗,配合政府委派更資深民政專員加強執行能力,始能重拾區議會原先設定的職能--否則,未來區議會是否仍需存在,也是一個問號。

綜合4任特首改革區議會的經驗,區議會的結構性問題實非常明顯。(資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

欄名 : 評論

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