改革招標方式 提升街道清潔水平

評論‧世情 2020/12/30

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新冠病毒疫情久久未散,市民大眾對公眾地方的衞生情況或會格外留神,發現垃圾堆積、公廁惡臭、鼠患等一直為人詬病的問題。申訴專員公署月前發表報告,便批評食物環境衞生署監管外判清潔服務不力,特別指出招標和監管機制的不足。究竟這些機制存在甚麼問題?政府又該如何改善?

本港清潔街道服務主要由食環署負責,該署自2000年起透過招標機制,以服務合約形式委聘外判承辦商提供服務。現時由外判承辦商提供的街道潔淨服務佔整體服務約8成,主要負責相對繁忙的街道,職責包括清洗街道、清潔公廁及垃圾收集站等。

招標評分 無充分考量過往表現

不過,外判制度屢被批評以近乎「價低者得」的準則批出標書,導致服務質素參差,而且有關制度未能有效保障非技術工人的權益。為了改善上述問題,《2018年施政報告》宣布調整去年4月1日起的標書評分,總分100分的標書中,「價格評分」及「技術評分」比例改為各佔50%,當中「技術評分」有關擬付予非技術工人工資的部分,由8分增至12.5分,過往服務表現則由6.6分增加至7.5分,並且落實多項保障勞工的措施。

申訴專員公署於今年10月,發表一份關於食環署監管外判街道潔淨服務機制和成效的調查報告,公署翻查食環署的招標結果,發現評分機制修訂後,「價低者得」的比例有所下降,但值得關注的是,在新批出的14份服務合約,中標者在「過往服務表現」的得分只介乎0至3分(最高為7.5分),其中6份更只獲0分,令人質疑機制未能有效平衡服務表現、僱傭責任、價格3大元素,也不足以剔除過往服務質素差劣的外判承辦商。

違約罰則過輕 阻嚇力不足

街道潔淨服務合約生效期間,食環署如果發現外判承辦商違反服務合約條款,可發出口頭警告、書面警告,以及透過失責通知書制度扣減服務月費。外判承辦商如獲發失責通知書,將被罰扣減指定的服務月費金額,亦會影響其日後投標時的評分。

不過,根據公署發表的報告,在2015至2019年期間,食環署每年向外判承辦商扣減服務月費的個案中,平均金額僅介乎4.4至8.7萬元,與數以百萬甚至上億元的合約價值相比,可說是九牛一毛,難具足夠的阻嚇力。

另一方面,多間大型外判承辦商包攬服務亦為人詬病。清潔工人職工會曾檢視食環署於2012至2017年批出的153份街道清潔、街市清潔以及市政大廈外判合約,發現逾8成服務合約由5間外判集團包攬。

大型外判商壟斷 仍未改善

事實上,署方於2014年起,先後把多份街道潔淨服務合約分拆,例如2015年把沙田區分拆為沙田東及沙田西、2016年將灣仔區分為灣仔東及灣仔西,冀藉此引入競爭,惟後來卻被指未能改善壟斷情況,其中灣仔區在分拆後,仍然由同一承辦商投得合約。

其實,上述提及食環署街道潔淨外判制度的弊病,亦是本港公共採購制度問題的寫照。智經今年初發表《「採」之有道:協助香港中小企參與政府採購》專題研究,歸納本地中小企參與政府採購過程中遇到的3大困難,其中包括中小企普遍缺乏財力承擔大規模的服務及供應量,相對大企業較難獲取採購合約。雖然當局已推出多項措施,包括要求採購部門把大型合約分拆為較小型的合約,減低政府合約過分集中的風險;在設定付款安排時,盡量以分階段的方式付款,以紓緩中標者的現金周轉壓力等,但近年中小企參與公共採購的比例仍然不高。

訂中小企公共採購目標 增競爭

為進一步提升中小企參與公共採購服務的比例,當局應參考英國和南韓,訂立向中小企採購的目標。以南韓為例,當地政府訂立《促進採購中小企製造產品及支持其市場發展法》,列明政府採購中小企貨品的目標比例,應至少達總採購量的一半。

鑑於中小企往往沒有參與公共採購的經驗,欠缺招標程序、撰寫標書的知識,政府可進一步參考英國及南韓的經驗,加強溝通及推廣工作,例如由政府物流服務署及各相關部門,定期為中小企業舉辦採購座談會,介紹政府如何進行採購、招標程序和安排、如何準備標書等,並考慮提供免費培訓課程,以協助中小企配備所需技術知識。

話說回來,政府委聘外判承辦商提供公共服務,除了顧及經濟效益,亦需要承擔確保服務質素的責任。政府如果能支援中小企參與公共採購,不但能協助它們開拓商機,長遠也可以為公共服務引入競爭,有利質素改進,創造雙贏。

食物環境衞生署透過招標機制,以服務合約形式委聘外判承辦商提供服務,現時由外判承辦商提供的街道潔淨服務佔整體服務約8成。(資料圖片)

欄名 : 評論

機構 : 智經研究中心

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