港議會系統 兩大深層次矛盾

評論版 2021/03/10

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日前人大政協兩會開幕,當中和香港最有關的議題,是香港選舉制度的改革。會上建議修改《基本法》附件1及附件2,改變行政長官及立法會產生辦法,消息指前者選舉委員會將由1,200人擴展至1,500人,後者議席增加至90個,取消超級區議會組別,減少地區直選議席,新增議席由選委推選云云。會議仍在進行中,詳細討論內容在此不贅。

其實近年覺得「選舉制度失敗」的情緒並非香港獨有,很多西方國家的選民亦有這種焦慮。例如2016年上屆美國總統大選前已有數據指出,選民對當時美國選舉制度的「無力感」與日俱增;最後由很多人覺得離經叛道的特朗普當選,內外朝野無不譁然,甚至有知識分子對美國選民的智商提出質疑。但喧嘩過後,就是很少人會去想,當今世上形形色色的「地區直選」制度,是否已與選民現代化生活方式脫節。

中世紀的英格蘭是農業國家,自1278年已開始有正式記載王國「議會」的恒常運作。而在農業社會,人民依土地維生,經濟生產活動和人與人之間的共同利益,是以人們居住(和工作)的地點劃分,所以按地區進行選舉是合理的。同期的里昂王國(Kingdom of León,在現今西班牙境內),在更早的1188年已有類似的、不同地區派民間代表集體與政府「討價還價」的議會體系成形,而觸發形成的關鍵事件與英格蘭一樣,是政府想要加稅以對外發動戰爭,然後找國內各區的領導「籌旗」。

這些「議會」率先在歐洲流行的主要原因,是因為有土地的封建制度,不同地區的同級貴族或市民代表,是來自同一生產單位,所以同選區的眾人大致上有共同經濟利益,亦代表相若的人口和「交稅」能力,所以才能「貼地」議論和決定政府政策,投票方式是有效率和有代表性。

港地區直選 同區選民無共同利益

參考完歐洲的歷史典故,說香港今日的選舉制度「失敗」,可能就是因為香港以往的地區直選,不論年齡、性別、職業,單純地以選民登記的居住地址劃分選區,而香港又不是農業經濟體,數以10萬計的選民從事不同行業、有不同的社經背景,沒有共同利益也是正常,卻被安排在同一選區內,結果是選來選去都很難選出同一「選區」內獲普遍認同的代議士,長遠構成今日我們所說的「社會撕裂」。

香港經濟活動的規模之大和複雜,彈丸之地每年生產總值已與挪威、馬來西亞等產油國的全國總和相若(每年約3,400億美元),再加上「地少人多」帶來市民工作和居住地區的高流動性,上文所說「以居住地區為選舉基本單位」的議會制度能有效運作的前設,則並不存在。所以香港各級議會應該如何組成,問題其實並不止於意識形態等「形而上」的爭議,可能背後還有更深遠、「形而下」的經濟稅務結構問題。

議會依賴政府稅收 難發揮功能

立法會技術上的功能是審批、監管政府稅收和公帑的使用,但議員們本身不是特區政府的「金主」,所以沒有封建時代歐洲不同王國議會中,國王和一眾地方代表「討價還價」的「雙向」互動。當香港的情況是議會「單向」地向政府恒常需索「派糖」福利,有很多政黨甚至要倚賴當局提供的薪酬和各大小津貼來維持日常運作,自然難以發揮歐洲式「議會」理論上的應有功能。這個問題基本上是今日香港不同政黨所共有,與它們的政見立場無關,可算是香港議會系統真正的「深層次矛盾」。

而香港今日之富裕,又是有賴於「外向型經濟」,政府收入一直高度倚賴外在因素,而不是居住在不同地區香港市民的個人意見。很多歷任財爺在發表《財政預算案》時,都有循例說要「擴闊稅基」,但最後很少會進入具體「討價還價」、以增加公共服務的供應換取議會支持開徵新稅的階段;而當政府近年連年有盈餘、無迫切需要開徵新稅時,自然又無求於議會,這些討論不了了之。

以史為鑑,現在香港議會系統的財務「深層次矛盾」,可說是有兩個層次:第一,選民的共同利益不同於農業社會,並不根據居住地區而界定,所以「地區直選」本身不可能把選民根據不同群體的共同利益劃分,選出來的代議士無論得票多少,基本上都不可能令社會各界稱心滿意;第二,當議會對政府庫房的稅收存在倚賴關係,而不是政府的「金主」時,議員及政黨終究不能和政府產生政策方向和公帑使用的雙向「互動」。今日社會在討論如何「完善選舉制度」時,如果可多以經濟、公共財政、稅務結構等方向研究,可能會比較容易找到社會各界都可以認同的改革出路。

當議會對政府庫房的稅收存在倚賴關係,議員及政黨終究不能和政府產生政策方向和公帑使用的雙向「互動」。(資料圖片)

撰文 : 劉國匡 時事評論員

欄名 : 評論

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