完善港選舉 增治理效能保一國兩制

評論版 2021/03/15

分享:

全國人民代表大會通過完善香港選舉制度的決定,既全國矚目,亦是國際焦點。香港輿論慣常先照顧本地讀者,多數聚焦分析今次政改將會牽起特區一場怎麼樣的內鬥。然而這個角度卻往往忽略了中央看的是大棋局,尤其針對西方社會因前年黑暴而批評一國兩制行不通令管治失效,所以決定第一條便開宗明義說明:今次改動是要「切實提高香港特別行政區治理效能」,目標是向世界展示,改動後的一國兩制繼續運作良好。

從治理效能以展現「中國速度」的視點出發(這次人大決定由傳出消息到通過,整個過程本身就已經迅雷不及掩耳),便可理順決定內文那9條之間的脈絡,從而了解到中央如此出招,並非純粹只求「篩走民主派」或「提高特首選舉可控性」這麼簡單,而是牽涉更長遠的策略部署,現逐條分析如下:

重申初心 特區仍享高度自治

第一條首先強調,香港選舉制度必須全面準確貫徹落實「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針--這句明顯是回應西方輿論抨擊「香港已死」、「一國兩制已死」、「北京直接插手特區事務」等說法,重申初心,表明目前並非一國一制,並澄清沒有放棄「港人治港」,而特區仍享高度自治。

緊隨以上的起首句,是有關「維護憲法和基本法所確定的香港憲制秩序」這點。用上「維護」一詞,是想間接說明今次改動,目標包含阻止有人透過選舉推動港獨,或其他影響國家安全的圖謀,亦帶出下一句:「確保以愛國者為主體的港人治港」,也就是正式引入「愛國者治港」原則,並令「愛國」成為具實質法律意義的用詞。

值得留意的,還有第一條最後一句:「保障香港特別行政區永久性居民的選舉權和被選舉權」,意思是中央目前仍然堅持在香港實施選舉,未打算以協商方式產生特首,但前提是憲制秩序得以維護,和以愛國者治港。

第二條也許坊間最多人分析,亦即選舉委員會將新增一個界別至1,500人,但多數關於界別利益怎樣重新分布,例如「社會服務」被歸入專業界、不表明有「區議會」界等,故在此不贅。反而從管治效能的角度看,加入「基層」和「全國性團體」這兩類界別,表明中央重視香港的「扶貧」及「內地與香港融合」政策,下次參選特首者必須在這兩個範疇多加着力,並會成為日後述職的關鍵要點。

選委添職能 改善行政立法關係

本條另一重點,是加多了選舉委員的「職能」,當中包括:〔A〕提名行政長官候選人;〔B〕選舉行政長官;〔C〕提名立法會選舉候選人;〔D〕選出部分立法會議員(即下文提及新增之「選委界別」立法會議員)等事宜。自2004年至今,選委主要的作用只是提名和選舉特首(A和B),今次再讓部分選委進入議會,賦予他們多兩項職能(C和D),等於間接說明選委有責任去改善行政立法關係,從而提升審理議案速度。

第三條是關於新修訂選委會不少於188名委員聯合提名,並要求5個界別中每個界別參與提名的委員不少於15名。坊間多數視此新安排為「篩選」:即過去某些能夠取得足夠提名票(選委總數的八分一)的參選人,如今會因為在第一或第五界別不能獲得15人提名而不能入閘。

從治理效能角度分析,卻跟上述說法恰恰相反:打算參選特首者,一旦要在5個界別中均至少有15人支持(每個界別的5%),事前便必須對每個界別的利益有一定認知,並願意為各界別服務和爭取某些利益,所以能成功入閘的人,於當選後推出的政策,理論上較易獲社會普遍共識(當然訂定實質措施時,仍得理順官僚系統內部阻力),故此有助提升管治效率。

增選委界別 彌補議會角色缺陷

第四條提出,立法會議員每屆90人,在原先地區直選與功能組別外,加入「選委界別」。目前不少評論都在猜測和推演,界別人數比例(20/30/40 Vs 30/30/30)對本港政局的影響。

不過要注意,此條明顯是要彌補立法會在管治方面的「角色缺陷」:過去立法會的監察政府功能非常突出,但在推動政策創新方面卻乏善足陳,許多議員只懂爭取短期利益,不斷要求政府「派糖」,部分甚至為保界別利益,以一人拉倒惠民議案;同時議員傾向聚焦本地議題,鮮從國家發展大局出發。故今次新增「選委界別」,目的是一石二鳥,阻止極度自私的部分業界從中作梗之餘,同時加快推動香港融合大灣區的政策。

資格審查 改良「特區守前門」機制

第五條關於設立「候選人資格審查委員會」,負責審查並確認選委會、特首、立法會議員候選人資格。從治理效能角度看,這是在制度設計層面改良「特區守前門」機制,避免以往過分依靠「中央守尾門」,如取消部分議員資格(DQ),或上次政改諮詢時討論過、關於中央對特首選舉勝出者具有實質任命權。從意義上,此舉亦可以理解為完善一國兩制分工,降低中央必須直接出手DQ的機會。

第六及第七條應一併分析:先授權人大常委根據決定,修改香港基本法附件一和附件二,然後特區再修改本地法律及規管相關選舉活動--這兩條在治理層面的意義,是間接表達出全國人大雖然有權修改基本法的主體條文,然而今次卻只修改基本法兩個附件,藉此定性今次決定,牽涉的僅屬於調整流程,並不涉制度或方針轉變,做法跟過去於選舉前就附件一和附件二作決定的性質相同。

第八條要求特首應就選舉制度安排和選舉組織等有關重要情況,及時向中央人民政府提交報告--表明執行層面的所有事務,將向特首問責。至於最後第九條:「本決定自公布之日起施行」,則表達出今次決定的迫切性,猶如一般香港人上班時見到ASAP(as soon as possible,即盡快)。

全國人民代表大會通過完善香港選舉制度的決定,從治理效能以展現「中國速度」的視點出發,從而了解到中央如此出招,並非純粹只求「篩走民主派」這麼簡單,而是牽涉更長遠的策略部署。(新華社資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

欄名 : 評論

緊貼財經時事新聞分析,讚好hket Facebook 專版