拜登先憂內 對華貿易按兵不動

評論版 2021/04/30

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隨着美國總統換屆,尤其是出現政黨輪替時,政策改變總是不可避免,不過這方面的反差很少會像2021年1月20日起(即拜登上任)那樣明顯。然而,值得注意的是,盡管拜登新政府爭取在美國貿易政策上打下自己的印記,他們仍要面對特朗普政府遺留下來的眾多貿易政策挑戰。在這些問題之中,最明顯的就是與美國最大貿易夥伴--中國有關的問題。

特朗普政府 貿易政策留手尾

首先是「301條款」(即美國《1974年貿易法》第301條款)關稅,2017年8月美國貿易代表辦公室(USTR)針對中國在技術轉移、知識產權和創新等領域的行為、政策和做法,自行啟動「301條款」調查,裁定中國許多此類行為、政策和做法屬不合理和歧視性。特朗普政府隨後分階段對來自中國廣泛的產品徵收額外的「301條款」關稅。

其次是「232條款」,特朗普政府運用《1962年貿易擴展法》第232條,對幾乎所有美國貿易夥伴的特定產品設定配額和關稅。該條款調查旨在確定某些進口商品是否會危害美國國家安全,在特朗普政府之前很少運用,而且自1986年以來就沒有根據該法例徵收關稅。特朗普政府任意運用該條款,在許多情況下將經濟安全與國家安全混為一談。

雖然世貿組織允許成員採取措施保護其「基本安全利益」,不過包括中國、歐盟和印度在內的一些貿易夥伴,則對「232條款」關稅提出質疑,認為不是保護「基本安全利益」。此外,特朗普政府在任內最後幾周還推行一系列貿易政策活動,例如針對美國商務部長認定的交易及人士,禁止受美國管轄的任何人與多款和中國內地有關的軟件應用程式之開發或控制者,或其附屬公司進行交易,而涉及受美國管轄的任何財產相關交易也被禁止,受影響的軟件應用程式包括支付寶、掃描全能王、QQ錢包、茄子快傳、騰訊QQ、VMate、微信支付和WPS Office。

美國商務部又在2021年1月19日頒布一項暫行最終規則,以保障美國的資訊及通訊科技和服務供應鏈。就該規則而言,美國商務部已認定6個外國政府或外國非政府人員為外國對手,分別為中國內地、俄羅斯、伊朗、朝鮮、古巴以及委內瑞拉領導人馬杜羅。

結束疫情 成美最重要任務

拜登以及其高級官員都主張對中國採取比特朗普任內更為多邊的方針,此點自不待言。因此,拜登政府與中國就第二階段協議進行雙邊談判的可能性存疑。事實上,在特朗普任內的政府官員曾表示,國有企業補貼等較敏感問題將留待中美第二階段貿易協議處理,但這方面的工作似乎尚未開始。

拜登已確認,在作出任何取消關稅的決定之前,將會先檢討與中國達成的第一階段協議。美國商界希望拜登政府至少可以重啟關稅豁免程序,美國國會議員也要求國際貿易委員會覆核對中國貨物所徵收的「301條款」關稅。

不過,貿易協定應不會成為拜登政府的首要重點,而結束疫情顯然是最重要的任務。在此之後,拜登政府應會優先處理經濟復甦、醫療保健、加強所有美國人平等等國內問題。拜登特別指出,「當我們在國內及對工人作出重大投資之前,不會與任何人訂立任何新的貿易協定。」

然而,拜登政府須顧及一些正在進行的自貿協定談判。一個相關問題是,《貿易促進授權法》(簡稱TPA,有時稱為「快速通道」)將於2021年7月31日屆滿。

TPA是一項有時限的授權,規定美國國會只能直接投票是否通過某項最終協定,不得進行修訂,以便政府進行自貿協定談判,預料拜登至少不會在執政頭兩年積極尋求延長TPA。不過,如果美國國會提出延長TPA,總統應不會有異議。

有評論建議,美國應重新加入《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP,現《跨太平洋夥伴全面進展協定》,簡稱CPTPP),以加強在亞太地區的影響力,但此舉須重新談判。若發生這種情況,預料拜登政府將爭取對現行協定作出修訂,納入與《美墨加協定》(USMCA)類似的一些條款,包括更健全的勞工和環境紀律。

對此,白宮新聞秘書普薩基表示:「(拜登)總統明白TPP並不完美,並認為我們應使其變得更強更佳。然而,此時此刻,我們與他在經濟方面的關注點是,竭盡所能促進工人家庭和美國中產階級的發展。因此,這將是他未來幾個月的重點。」這一聲明再次表明,近一兩年的重點將是國內問題,而不是貿易協定。

美官員籲加大力度 促多邊協調

一些專家建議,利用USMCA作為已簽訂自貿協定的西半球國家之對接協議,藉此建立一個可與《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)和CPTPP相媲美的新西半球貿易集團,如此可解決拜登政府關注的問題,例如中美和南美各國的移民和就業問題,並對RCEP和CPTPP起制衡作用,以應對近岸外判舉措,以及中國在西半球日益增長的影響力。

拜登政府多位官員一再表示,支持與盟友合作,並呼籲加大力度,促進多邊協調。例如,在與世貿組織有關的更廣泛問題上,拜登政府完全贊同建設性地參與該組織的改革。當被問及採用諸如建立數碼自由貿易區之類的策略來對抗中國內地的數碼威權主義時,美國國務卿布林肯(Antony Blinken)說:「我認為一切事情都應該擺在桌面上,可能需要多個步驟才能到達目的地。首先,以適當的形式將有關國家,即數碼民主國家聚集在一起,我認為應該這樣開始。我無意將面臨的挑戰淡化;在如何使用技術等眾多重大問題上,民主國家之間顯然存在分歧。我們有工作要做,使大家的集體住宅井井有條。你可以從那裏開始,而且你提到的一些更廣泛的想法,可能就是可以落實並努力實現的想法。」

美國國會方面,須考慮的主要貿易問題包括《雜項關稅法》和普惠制等將於近期到期的計劃。前者對某些進口量較低的無爭議產品提供免關稅待遇,後者則對源自發展中國家的某些產品提供免關稅待遇。至於兩者如何延長,美國國會曾討論幾種版本,而普惠制與《雜項關稅法》計劃不同,過往延長時會具追溯力,退還到期後已繳納的關稅。

有關方面已提出多項改革建議,包括應對性別權利和環境問題,及/或免除較大型受益人的條款。其他建議包括擴大產品覆蓋範圍,包括紡織品、服裝和鞋類,到目前為止,這些產品基本上被排除在普惠制之外。這些優惠可以提供給最不發達國家的受益人,也可以提供給所有受益人。無論普惠制延伸多久,均須解決這些問題。

另一可能引起關注的問題是,為更好地應對新冠肺炎疫情,美國對進口個人防護裝備採取更具針對性的關稅減免措施,而美國國會議員已要求國際貿易委員會對這些產品的生產和貿易進行研究。同時,如前所述,美國政府若要談判任何範圍更廣的貿易協定,將取決於TPA能否延長。然而,即使總統與控制參眾兩院的政黨同屬一個政黨,美國國會也經常推遲延長該計劃。TPA可以視作美國國會對執行貿易政策的權力所自願作出的減損。

雖然多項針對「維吾爾人強迫勞工」問題的議案已在美國國會提出,可是美國國會兩院與政府要就其細節達成協議,預料審議需時。除普惠制外,與貿易有關的環境法案也可能會在國會提出,尤其是拜登政府感興趣者。有些問題對拜登政府來說是全新的,其他眾多則只是換個角度來看舊問題罷了,而那些一直留意貿易政策的人士,應該對很多議題都甚為熟悉。一如既往,貿易政策唯一的明朗因素,就是不明朗因素持續存在。

貿易協定應不會成為拜登政府的首要重點,而結束疫情顯然是最重要的任務。(新華社資料圖片)

撰文 : 陳永建 香港貿發局助理首席經濟師

欄名 : 評論

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