造地建屋大落後 精簡程序加把勁

評論版 2021/05/25

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疫情陰霾未過,社會焦點是抗疫,彷彿令人淡忘了香港仍有不少深層次矛盾亟待解決,而房屋問題更是重中之重。根據房委會最新數字,公屋申請者的最新平均輪候時間是5.8年,創22年新高,當中長者一人申請者的平均輪候時間增至3.6年。增加土地供應的步伐不夠迅速,導致香港房屋問題仍處於水深火熱的狀況。

團結香港基金最近發表研究報告,指出香港將面對「熟地」供應低、房屋落成量低、居住質素低的「三低」死結。誠然,香港本身發展土地不足,政府開拓新發展區土地需時,發展商利用農地儲備要克服眾多規劃及補地價的困難,而市場又缺乏熟地供應,導致私人房屋市場有機會出現供應斷層。要加快造地建屋,除了發展「明日大嶼」增加土地供應外,政府必須精簡現時冗長的行政程序,讓「生地」更快變成「熟地」,並更新補地價政策,才可為房屋問題解開死結。

紙上規劃礙發展 應基建先行

要發展一個房屋項目,絕非紙上談兵,亦不是隨意在地圖上選擇一塊空置土地,就可以建屋。不論政府或私人發展商,均須有化「生地」為「熟地」的過程,程序包括收地、建設交通系統及基礎設施,更要通過不同的規劃及審批程序等,極為複雜。

以私人發展項目為例,雖然發展商在市區收購分層大廈和土地業權以及改契/換地,較位處於新界的項目簡單,但一般都需時十年八載;而把新界農地轉化為「熟地」,當中涉及更多複雜的挑戰,包括分散土地業權(如「祖堂地」)、缺乏基礎設施支援、眾多法定及政府部門的技術審批要求等,在取得所需土地後,平均要10多年方能完成換地手續。

申請城市規劃准許作高密度房屋發展,項目附近的基建設施更是影響申請成功與否的關鍵因素。如果項目發展的地積比是3至5倍,附近須具備足夠大型交通基建,包括鄰近港鐵站及公路配套等。

縱使發展商願意自行興建道路、排污及排水等設施,仍需政府協助提供政府土地及批准,當中「紙上規劃」的道路是突出例子:政府規劃圖則所顯示的道路遲遲未落成,令附近申請興建房屋項目受阻。政府若要做到急市民所急,加快「熟地」供應,就要做到「基建先行」,等待有人申請換地才啟動研究,往往事倍功半、費時失事。

精簡流程 省卻重複程序

從申請至落實規劃,申請人須聘請專業人士,應政府不同部門的要求進行深入的研究,以及作多種影響評估。然而,有些研究需要重複進行,例如交通評估影響。由於申請時間不同,項目落實時間亦有改變,相關部門花不少時間作審批,有時更着眼細微卻無關宏旨的問題,令審批的時間一再延長;同時,處理地盤內的樹木保留與否的問題,亦令發展項目增加風險。

我樂見政府於去年《施政報告》提出擴闊精簡發展管制督導小組的組成和工作範圍,進一步加快土地發展程序。該小組最近亦表明下一步的工作重點,將聯同其他審批部門,如運輸署、環境保護署,全面檢視發展審批程序及理順各項發展相關規定,務求加快房屋項目上馬和落成,加速房屋供應,絕對是良好方向。

現時,不少大型發展項目由規劃到落成,需時超過10年,亦牽涉多個部門。政府在發展東九龍時,成立起動東九龍辦事處,讓主要持份者和公眾參與,並協調政府各方一起推動總綱計劃,效果良好。因此,本港未來發展大型工程項目時,可考慮成立類似的小組,讓政府認真參考業界意見,加快相關審批程序。

補地價是將「生地」變成「熟地」的另一大挑戰。即使發展商現時願意參與政府積極推行的土地共享先導計劃,將來亦面對補地價的問題。政府沿用的機制是全取差價,即收取轉換發展用地後的價值,減去官員評估的現時價值。然而,發展商要花多年時間,以及眾多人力物力去收集土地業權,以至聘請專家進行城市規劃申請、開展滿足城規會要求的工程等成本,均沒有被政府在評估地價時考慮。

須改革補地價機制 估價更貼市

對於有發展潛力的土地,收購價往往要達每平方呎1,000至2,000元或更高,方能打動地主出售,這遠高於政府每平方呎300至400元的評估;土地現時價值被嚴重低估,未能反映發展商實際收購土地的成本,令雙方在補地價問題出現拉鋸。

政府近年推展公營房屋時,同樣要面對改劃用地的挑戰,花上不少資源,這是社會的成本。發展商在困局中創造發展用地,其實十分困難,現時的制度嚴重局限這些發展商幫助解決房屋供應落後的能力。我認為補地價制度必須改革,政府的評估機制要「貼市」,讓評估能夠反映市場價錢,讓市場有效運作,加快造地建屋。

正如中國領導人所言,「社會要安定,房屋問題需解決。」可是,根據團結香港基金的報告估算,未來5年私人住宅年均供應量只有約15,000個單位,較去年實際落成20,900個單位少28%;未來4年的公營房屋年均供應量則為21,800個單位,較《長遠房屋策略》目標落後28%,情況沒有最差,只有更差。特區政府在未能立即透過填海造地大幅增加土地供應時,便應全面檢視現行的土地發展制度,並進行深化的改革,精簡繁複流程及過時的補地價制度,加快轉換「熟地」速度及效率,增加房屋供應。

特區政府應全面檢視現行的土地發展制度,加快轉換「熟地」速度及效率,增加房屋供應。(資料圖片)

撰文 : 劉振江 香港測量師學會前會長、土地供應專責小組前成員、大嶼山發展諮詢委員會委員

欄名 : 評論

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