按效益付費 可改善基建工程質素?

評論版 2021/06/02

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本港近年的大型基建工程經常延誤超支,有些甚至貨不對辦,啟用後出現質素問題;不少小型的社區設施或裝置亦被批評造價過高,而且美觀性、實用性和質素均欠奉,被嘲諷為「白象」工程。

公帑應用得其所,透過建設智慧城市,持續監察基建表現,將付款機制與工程效益掛鈎,基建表現及質量達標才找數,可否提升基建工程質素?

建築商收取公帑承辦政府工程,質素倘不達標理應問責。翻查過去政府就各大型基建項目施工問題作出的懲罰,多數會暫停涉事承建商和工程顧問公司的投標資格一段時間。另外,工程啟用後出現損壞,如查明原因與承建商有關,政府可根據合約向承建商追究相關成本和損失。

工程頻現質素問題 納稅人「埋單」

本港基建工程接連出現質素問題,政府難辭其咎,不但在工程興建過程監管不力,事後亦無傾全力追究違約。

縱使可以事後追討損失,卻要經歷漫長的責任研判以至法律訴訟,在市民看來,公帑像潑出去的水,所有工程損失和風險由納稅人「埋單」,打擊市民對政府工務工程監管能力及善用公帑的信心。

在外國,有公營機構透過建設智慧城市,收集數據持續監測基建工程的成效,並利用創新融資工具,嘗試將工程的付款機制與其效益掛鈎,確保工程項目達標才付費,同時分擔項目風險。

美國華盛頓特區因下水道系統將雨水和生活污水滙集,每年約有20億加侖的雨水和污水自下水道溢出,污染當地河流。為此,當地水務及污水處理局制定數以10億美元計的基建計劃,同時探索低成本但成效存疑的潛在解決方案(稱之為綠色基建),例如可滲透雨水的行人道。

環境影響債券 按工程效益定回報

為了籌集資金試行綠色基建項目,局方在2016年發行一筆總值2,500萬美元的環境影響債券予投資者高盛和卡文特基金會,用以興建20英畝的綠色基建。

局方會在施工前,在關鍵位置的下水管道安裝流量計,測量雨水徑流量,並收集附近的降雨數據,為期一年,之後根據所得數據和興建計劃,計算出雨水徑流量減少的目標百分比,將預期效益分為3級。

經歷兩年施工期後再持續監測一年,比較施工前後的數據,來判斷綠色基建的實際效益,並由獨立第三方核證。

在債券期限的首5年內,投資者除了每半年收到債券的固定票息,債券將按綠色基建的實際效益級別,釐定一筆額外款項。當效益符合預期,局方和投資者均毋須額外付款;若差於預期,投資者則要付330萬美元的風險分擔費用予局方;假如優於預期,局方須向投資者支付等額的成果費用,作為回報。

改評估基建思維 着重運作效益

環境影響債券概念來自社會影響力債券,後者是私人機構跟政府和慈善機構合作,為以預防為主的社會項目提供資金,而投資者只有在項目有助提升社會效益的情況下,才能獲得回報。這是「按效益付費」(Pay-for-Success)模式的核心。

環境影響債券將「按效益付費」模式應用於環境基建工程項目,引領政府部門改變評估基建工程的思維,不但以工程的產出為指標,並着重評估運作的實際成效。

另外,債券的運作模式展示了基建工程合約「按效益付費」有更多的可能性,例如綠色基建後續的保養和維修服務或要外判予私人企業,局方可考慮採用與效益掛鈎的獎勵合同,定期測試綠色基建的成效,按表現來決定是否會向服務供應商額外支付一筆款項,以確保基建得到定期保養,並持續有效。

應用在香港,政府可考慮與基建工程承辦商簽署「按效益付費」的服務合約,確保有成效才付錢。就如華盛頓水務及污水處理局有權直接從應付給投資者的本金和利息扣除該筆風險分擔費用,若工程成效不達標,政府可根據合約直接扣減承辦商應收的工程費。

建設智慧城市 提升基建質素

不過,未必每個基建工程均適合採用此機制。設計環境影響債券的金融機構指出,項目需要設立可量化的效益指標,而且能將效益轉化為財務價值。

而這一切的關鍵,是建設智慧城市。上述項目反映基建工程可透過安裝電子傳感器,從興建至完成工程的一段長時間,持續監察和量化分析基建成效,甚至讓政府可以在興建過程中及早發現工程問題並作出補救,提升基建質素。當然,智慧城市技術的應用還取決於監測系統的穩定程度、系統如何識別和管理誤報等影響因素。

海外經驗示範了透過建設智慧城市,將基建工程的付款機制與效益掛鈎的可能性。惟無論採用甚麼機制,針對基建工程質素問題,不能忽略政府本身責任,政府需盡監督本份,確保施工質量符合合約要求,避免再有工程淪為「大白象」。

環境影響債券將「按效益付費」模式應用於環境基建工程項目,引領政府部門改變評估基建工程的思維。(資料圖片)

欄名 : 評論

機構 : 智經研究中心

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