放棄交易政治 政策制定新模式

評論‧世情 2021/07/12

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立法會上周三通過《2021年僱傭(修訂)條例草案》,歷史性把法定假日日數與公眾假期日數看齊,將俗稱「勞工假」的12日假期,用8年時間逐步增至17天。勞工團體自然嫌過程太慢,但想到此建議早在首任特首董建華的時代已經提出,輾轉至今過了約20年才落實,也就毫無疑問是一次政策突破,背後亦反映本港政治如何邁向新格局。

林鄭施壓商界 促撤MPF對冲

留意行政長官林鄭月娥在Facebook「感謝立法會不同背景的議員再次發揮求同存異的精神」之後,隨即在下一段表示希望「再接再厲,盡快完成取消強積金對冲的法案」--把這兩句放在一起看的話,其弦外之音為:第一,明白商界代表一直不想增加勞工假期;第二,明白勞工代表不滿假期日數的增幅太慢;第三,盡管勞資雙方均有不滿,但是「增加勞工假日數」跟「取消強積金對冲」兩件事並無關連,也就是當中不存在任何政治交易--意思是政府不會因為商界願意增加勞工假期日數,而在取消強積金對冲方面作出讓步。

不要少看以上「弦外之音」的重要性--香港政局過去總予人充滿政治交易的感覺,尤其部分建制派議員在支持政府議案前,往往忍不住會問官員,自己的贊成票可以用來換取甚麼;更有甚者,即使是純粹「換取」商界不反對某些關鍵議案,政府亦經常要在其他議案作出妥協,甚至抽起整條草案,例如政府去年10月宣布撤回「一手樓空置稅」和「引進專營的士」兩條條例草案,便曾被輿論形容為是政府為了照顧發展商和的士業界的利益,故才有所讓步,藉以換取其他議案(如固體廢物徵費)獲得通過。

事實上,「交易政治」(transactional politics)是世界各地的政治常態,乃至學術界由此發展出多套政治理論,如「群組理論」(group theory)就正正認為,一切公共政策都是不同政治群組角力後之結果,群組的影響力則跟其人數、資金、結構、與決策者的聯繫等因素有關,頗有「誰大誰惡誰正確」的味道。此外,以交易為基礎的政策制定理論還有「倡導聯盟架構」(advocacy coalition framework):不同理念的倡導聯盟會各有各的政策主張,任何政策轉變皆繫於「政策中介人」如何於主要聯盟間作交易與妥協,在不觸及對方之底綫下,締造新的政治平衡。

然而,特首今次高調在商界就增加勞工假期有所讓步後,隨即再催促要盡快完成取消強積金對冲,明顯是要向商界繼續施壓,間接對外展現相對強勢的行政主導,淡化過去由政治交易主導政策的固有印象。留意同一星期,特首亦公布將在10月6日宣讀任內最後一份施政報告--由於立法會選舉將於今年12月舉行,打算連任的議員若希望施政報告內有更多對自己參選有利的措施,自然要在現階段和政府全面配合,而不能再採取「鋪鋪清」的談判交易態度。

政府開放數據 科學實證決策

放棄「交易政治」,特區政府(不論行政長官連任與否)往後將根據甚麼指導原則制定政策?其中一個較大機會出現的答案,或許可以從上月底公布的《香港清新空氣藍圖2035》看出端倪。該藍圖提出了6大主要行動綱領:綠色運輸、宜居環境、全面減排、潔淨能源、科學管理、區域協同,雖然首4項只算是老生常談,但是環保業界及學者卻特別指出,最後兩項倒是該加緊留意的政策突破。

先分析何謂以「科學管理」的方式制定政策--藍圖強調將「採用嶄新技術監測空氣質素,向公眾發放更細緻的空氣質素資訊」。這項承諾提出了以科學為本的制定政策理念,也就是「實證決策」(evidence-based policymaking)模式,箇中關鍵是透過政府開放內部數據,在確保機密資料安全及統計效率的前題下,推動公私營合作去開放並共享資料,從而達致以實證為依據制定公共政策。假如環境局在這方面做出政績,以實質素據支持香港成功減排的幅度,也許會令其他政策局也有壓力採用實證決策模式,並需要在制定關鍵政策時釐定「硬指標」。概念上,接種疫苗以達到群體免疫,其實也屬於這種實證決策模式。

區域協同 平衡內地港澳利益

至於最後一項「區域協同」方面,藍圖提出了「共同制定區域空氣污染物減排目標,並加強於粵港澳大灣區的空氣污染研究及監測工作」。推而廣之,其他政策局往後在制定政策時,可能也必須與大灣區內各相關政府聯手訂立「區域目標」,或最低限度了解有關國策,故香港官員思考政策的方式亦會因而改變。

例如,以往「一地兩檢」在香港主要被視為是有關「法域與執法權限」的議題,而在新框架下,一地兩檢則變成關於如何達標的問題:中央既然作出了如此例外的通關安排,相關政府(香港、澳門、深圳、珠海)自然有責任共同思考,如何提升流量及整體使用率。

以「區域協同」模式制定政策的另一重點,在於香港一方從此要留意特區的所有政策到底有哪些跨界影響,並把對內地的負面影響降至最低,包括今年4月有不少建制派議員大力批評沙嶺骨灰龕場,認為當局規劃時未有顧及深圳人民的感受--當中怎樣了解深圳河以北的各省市人民之喜惡,乃是香港官員未來的一大挑戰。至於內地與港澳利益如何平衡的問題,似乎以上述的「實證決策」模式去解決,至為妥當。

立法會通過草案,歷史性把法定假日日數與公眾假期日數看齊,將勞工假的12日假期,逐步增至17天。(資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

欄名 : 評論

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