強化行政統籌增效率 加快造地

評論版 2021/08/21

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工欲善其事,必先利其器。假如土地和房屋分別是「麵粉」及「麵包」,社會所面對的房屋短缺不單是麵粉不足,涉及將麵粉變成麵包的「麵包機」也失靈,呈現造地過程不暢,房屋供應隨之滯後。要解決土地匱乏,必須要加快造地的前期工序,提升造地效率,讓土地及房屋供應適時到位。

在70至90年代,9個新市鎮相繼落成,平均只需7.5年便可讓第一批人口遷入。當時,拓展署專責發展新市鎮,有效統籌不同職能的部門以推進城鎮化,應記一功。新界拓展署於1973年成立,在1986年與市區拓展署合併為拓展署,是一個跨專業部門,並在每個新市鎮設立地區拓展處。各新市鎮的項目辦公室全權負責推展項目,包括制定發展計劃、就有關法定程序申請批核、監督徵用、清理土地的工序及其他相關工作。

應設專責部門 整體監督統籌

及後至2000年代,政府判斷發展新市鎮的需求式微,部門組織架構也隨之改組,現時大型發展計劃由不同部門攤分,例如規劃署負責制定規劃大綱及發展計劃,地政總署則主要負責土地行政。政出多門,不僅使問責機制欠清晰,也有礙溝通,導致發展周期冗長,例如目前進行中的洪水橋新發展區自2007年重新推出後,首批人口要在17年後才可遷入。為了加快新發展區的推展進度,政府應成立專責部門負責整體統籌及監督工作,以提升部門對項目的問責性和監管。

成效為本管理 加強項目問責

問責制度除了加快造地,對往後的房屋發展周期也相當重要。在1997/1998年度,房屋用地供應督導委員會成立,定下明確的機制,責成房屋署、地政總署及拓展署互相協調,在新市鎮和主要發展地區進行的房屋計劃,拓展署負責土地平整工程,直至地盤交付予房屋署建造公屋,或者交予地政總署賣地作私人住宅發展,之後房屋署和地政總署便是負責部門,直至單位落成為止。同時,部門需要遵從既定的建屋時間表,而委員會內部亦設有框架,以處理項目上的疑難。

受惠於具體的建屋目標和問責制,公私營房屋在1999年至2003年的5年間,每年平均落成68,200個單位,可惜這種高效的機制已不復見。雖然房屋用地供應督導委員會於2013年改組為土地供應督導委員會,但房屋落成量仍持續落後於《長遠房屋策略》年均約46,000個單位的供應目標。只有當政府落實以成效為本的管理方式,才可以提升執行效率,真正加快熟地供應。

定期審視政策 平衡保育與發展

新界北和西北附近有不少濕地和魚塘,發展固然需要注意保育事宜,但目前的政策均無助於保育或發展。城規會目前為濕地保育區和濕地緩衝區定立了邊界,這些區域佔地超過3,000公頃,等同香港面積的2.7%。雖然城規會可管制私人土地上的發展,卻欠缺機制確保業權人會妥善保育用地;事實上,不少魚塘遭到荒廢,因而被雜草覆蓋。

香港有6成土地(約66,000公頃)位於郊野公園、綠化地帶以及其他綠化區,因而未能動用。誠然,郊野公園和綠化地帶對生態保育和市民休憩需要十分重要,然而有關地區的生態價值一直未獲定期審視,其中郊野公園邊界更是自40年前確立以來不曾檢討過。

土地資源相當寶貴,需要政府積極規劃善用,以滿足社會、經濟、民生、保育及不同群體的需要。其實發展與保育並非二元對立,不少地方都採納政策,致力平衡保育和發展需求,例如設立保育信託基金。同時,政府亦需要定時進行科學化的研究,聚焦保育高生態價值的土地,從而釋出其餘土地作其他規劃。

建土地儲備 免再陷供地危機

要徹底解決土地短缺,香港亟須建立土地儲備。土地儲備是沒有即時用途而隨時可動工的政府土地,不少國家均有建立,有助社會應對新的發展需要,以及填補意外的供應落差。雖然政府去年宣布引入土地儲備的概念,但按現時的立法及行政程序,在詳細規劃落實前,要建立土地儲備幾乎不可能。

土地儲備主要來自收地及填海,不過引用《收回土地條例》前,必須先通過新發展區計劃或其他公營發展項目,確立「公共用途」;另一邊廂,政府的內部行政安排規定,進行任何填海前,須擬備新的分區計劃大綱圖或修訂大綱圖。

政府可參考其他地方的土地儲備機制,例如在新加坡廣泛採納的「白色地段(White zone)」概念。在白色地段上,只要符合賣地或招標條款中的一些參數,發展項目便不受限於硬性的土地用途。當然,政府也可成立公共機構,循市場機制獲取土地。透過積極設立土地儲備,香港才可避免再次陷入今日面對的土地供應危機。

面對嚴峻的房屋問題,社會渴望有一種立即見效的方法,增加土地及房屋供應,然而造地過程漫長,皆因基建不足、持份者不滿、政策失衡這3隻「房間裏的大象」(Elephant in the room)一直未獲正視。若只着眼個別的房屋項目,未必值得大費周章檢討種種複雜的問題;但正正是這種思維,讓造地過程持續低效,亦拖慢了本港短期的土地供應。筆者以一系列4篇文章分析新界的發展前景,並針對以上3方面提出建議,以本文作尾聲:一方面,發展新界能創造未來所需的發展容量,關乎香港長遠的競爭力;另一方面,通過改善造地過程,可以將短中長期的幾十萬單位提前落成,盡早滿足市民的住屋需要。

要解決土地匱乏,必須要加快造地的前期工序,提升造地效率,讓土地及房屋供應適時到位。(資料圖片)

撰文 : 葉文祺 團結香港基金土地及房屋研究主管
許雅婷 團結香港基金研究員

欄名 : 評論

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