公私營合作 有利基建融資

評論版 2021/09/01

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不論過去與未來,香港都有很多大型基建項目,而特區政府一貫的做法,就是向立法會財委會申請撥款,一般是按工程進度,例如可行性研究、填海工程、興建公共運輸系統等,分階段申請多次撥款,即是「攞完一筆又一筆」。

這種融資方式有兩大缺點,一是花費巨額甚至天價公帑,二是費時失事效率低,特別是以往泛民議員肆虐議會的年代,他們慣常以拉布等手段阻撓或否決這些工程撥款,整個項目便會拖延。

「明日大嶼」費時 遠水不能救近火

特區政府估計造價6,000多億元的「明日大嶼願景」,一直飽受「倒錢落海」、「掏空庫房」、「一鋪清袋」等等批評。在一片爭議聲中,好不容易在2020年12月4日的立法會財委會通過5.5億元的前期研究撥款,而單是這個前期研究報告便要做42個月,即2023年才完成。可以想像,即使「明日大嶼」往後的進程及各階段撥款申請過程相對順利,待填海完成,還要建好鐵路、隧道等交通網絡,真的不知是何年何月了,遠水哪能救近火。

相對於這種又慢又無效率的融資方式,我認為特區政府應多採取「公私營合作模式」(Public-Private Partnership,簡稱PPP)為基建項目融資。立法會早於2005年已做過「公私營合作模式」的研究(RP03/04-05),報告指「公私營合作模式」的定義是「一種由公營部門和私營機構共同提供公共服務或進行計劃項目的安排,在這種安排下,雙方透過不同程度的參與和承擔,各自發揮專長,收相輔相成之效」,合作模式包括「興建-經營-轉移」、「興建-擁有-經營」、「購買-興建-經營」、「設計-興建-注資-經營」、「設計-興建-經營」等等。

歷年來,香港有很多大型發展項目都是以「公私營合作模式」進行的,各有成效,有迹可尋,值得參考。

早年建沙田新市鎮 邀發展商投標

香港最早採取「公私營合作模式」的項目之一,是在70年代興建沙田新市鎮。猶記得1962年,十號風球「溫黛」風暴潮把海水推往吐露港,沙田、馬料水等地遭淹沒,大量住在山谷、低窪地區、木屋寮屋居民淹死,最終造成183人死亡、72,000人無家可歸。港英政府於是在70年代就沙田新市鎮計劃填海,把山上規劃為火炭工業區,城門河兩旁則發展為房屋區。

當時,政府主動邀請私人發展商投標,於圓洲角一帶的海灣進行約56公頃的填海工程,工程完成後,70%土地歸還政府發展公屋及社區設施,餘下30%則用作發展私人住宅,即沙田第一城。

沙田新市鎮這個「公私營合作模式」的成功重點,是整項規劃由政府主導,發展商配合政府要求,當時在行政主導下,立法局並沒阻撓或拖延項目。

另一個成功的「公私營合作」項目,是灣仔海傍的香港會議展覽中心,由政府及香港貿易發展局共同擁有。會展第一期在1986年奠基,1988年開幕,採取「興建-經營-轉移(Build, Operate, Transfer,BOT)」模式,由私人發展商出資興建,並由發展商旗下公司管理及營運,特許期由1988年起計40年。

到90年代初期,會展場館已不敷應用,加上港英政府預視主權移交儀式即將到來,於1994年敲定第二期工程(即會展新翼),在舊翼對出海面興建一個面積為6.5公頃的人工島。

會展新翼工程 僅用39個月竣工

當時港英政府向立法局申請一筆過撥款,我是副工商司,第一次向立法局申請時,我的上司周德熙正值外訪,於是由我代表去立法局,可惜那次過不到關;後來周德熙回港,向議員大力游說,第二次順利過關,獲得49.2億元撥款,新翼工程順利展開,填海連興建上蓋前後只花了39個月便竣工,反映「公私營合作模式」的高效優點,1997年主權移交儀式亦順利進行。

公共運輸系統方面,海底隧道(紅隧)、東區海底隧道(東隧)及西區海底隧道(西隧)均是採用「公私營合作」的「興建-經營-轉移」模式,獲批專營權的公司負責在專營期內興建、營運和維修保養隧道。在專營期內,例如調整隧道費等事務受相關法例規管;待專營期屆滿,隧道便回歸特區政府。

這做法可以節省天價公帑,並且利用市場規律加快興建工程,例如東隧在1986年8月獲批專營權,同年9月動工,1989年9月便竣工通車,工程只花了3年時間,比預期提早了4個月。

三隧的專營權均為30年,紅隧的專營權早於1999年9月屆滿,東隧的專營權也於2016年8月屆滿,因此紅隧及東隧已回歸特區政府;西隧的專營權則待2023年8月才屆滿,目前由香港西區隧道有限公司營運。

「西九」棄公私營合作 多災多難

最後要提一個沒有採用「公私營合作模式」的項目,就是西九龍文娛藝術區。

回歸初期,有意見認為香港缺乏大型新景點,難以吸引更多遊客,向特區政府建議打造全新的文化區,建議把香港發展為亞洲文化藝術中心。董建華於1998年提出「西九龍文娛藝術區」這個構想,之後曾蔭權上台,正式將之列入《十大建設計劃》(2007年《施政報告》),並且根據《西九文化區管理局條例》成立了法定機構「西九文化區管理局」,注資216億港元。

當時特區政府已意識到,環顧世界各地的經驗,很多文化設施都難以自給自足,需要大量捐款或政府補貼,於是計劃採用「公私營合作模式」,企圖以地養藝術,用靚地收益吸引地產商包銷、負責發展,興建博物館、大廈、住宅、酒店等,即「設計-興建-經營(Design, Build, Operate,DBT)」模式。

最初特區政府採用單一招標的方式,據說當時太古地產已入標,並且提出了相當不俗的企劃,可是遭大肆抨擊「只益單一地產商」,於是特區政府推倒重來,邀請多家地產商合作,但是仍逃不過官商勾結等指控。最後特區政府再次打倒昨日的我,索性放棄「公私營合作模式」,獨自承擔天價興建費用及經常性開支,卻又遭詬病是大白象,吃力不討好。

就是這樣擾攘了20多年,「西九」未見其利,管理局行政總裁已經換了4位,故宮文化博物館、M+博物館、戲曲中心等問題多多,非議不斷,不禁令人聯想,若當初特區政府頂住壓力,堅持「公私營合作」,今日的西九龍文娛藝術區會否展現另一番光景?

據知管理局痛定思痛,「西九」餘下的項目均會以「公私營合作模式」進行;另一方面,啟德體育園則採取「設計-興建-經營」模式,我認為方向正確,是好的發展。

靈活基建融資 應對財赤

財政司司長早就指出,香港在未來5年都有結構性財赤,因此特區政府更應該考慮「公私營合作模式」的可行性,以靈活的方法推進「明日大嶼」及其他大型基建項目,例如成立特殊目標公司(Special Purpose Vehicle),善用香港這融資平台,邀請私人企業集資,既可節省公帑,減輕特區政府財赤壓力,也可將公司上市,讓市民成為股東,增加市民對該項目的支持,將來可享受該項目的發展紅利,同時可避過複雜冗長的官僚程序,利用市場規律加快項目進度,我認為特區政府須認真參詳。

特區政府應該考慮「公私營合作模式」的可行性,以靈活的方法推進基建項目。(資料圖片)

撰文 : 葉劉淑儀 新民黨主席、立法會議員

欄名 : 評論

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