善用「土地區劃整理」 加快新市鎮發展

評論‧世情 2021/10/05

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香港樓價租金高企,居住面積狹小,都市環境擠迫,實在令人透不過氣來。土地供應長期不足,是造成此等情況的其中原因,那麼,可供發展的新土地又可從何處來?

很顯然,大規模填海,發展新界增闢土地,實在刻不容緩!

但是,為何還有2,000多公頃私人農地沒有好好用作發展,而白白地浪費掉呢?

答案很清楚,原因是這些私人地段1898年起業權已告分散,又或是如祖堂地,由於集體持有,加上這些地段形式並不工整,高低不平,也沒有適當的通道。在這種情況下,政府、發展商,甚至鄉民都未能輕易合併所有業權,得以更有效地運用土地,用於建屋或文物保育。一名失蹤或反對合併業權的業主,或一家只佔有數十平方呎土地的公司,足以使任何良好的計劃擱淺。

運用收回土地例 不良效果多

聽說政府將引用《收回土地條例》強行徵收新界農地,按規劃大綱圖以發展房屋。此舉看似輕易,且不涉及立法和政府眾多部門協調,但這選擇除了涉及龐大賠償,亦「手尾長」,其不良效果的程度,可說難以估計。

首先,地權人必會提出訴訟,尤其是土地(如祖堂地)涉及原居民利益。若政府一方失利,是否又要勞煩人大釋法?

更甚者,大量徵收私地開了先河,難以說與基本法保障私產精神相符。即使引用《收回土地條例》,由徵地、土地平整到拍賣,需要耗費大量地政署及有關部門人力物力和時間,估計現時從事收地到土地拍賣,最少要5至6年,這還未計算政府需要盡力嘗試其他方法後不果,才可以「強收」。

時間長了,除影響新市鎮發展速度,亦增加賣地收入的不確定性及現金流,市場瞬息萬變,未來地價誰也說不得準。

我們認為,「土地區劃整理」(Land readjustment,LR)是解決這個傷腦筋難題的另一選項。

土地區劃整理的概念其實十分簡單,就是將零散和不規則的土地化零為整,釋放其發展潛力。在聯合國和世界銀行的推廣下,世界上有很多發展中及已發展國家,如德國、西班牙、荷蘭、以色列、土耳其等,也應用過LR。全日本就有3分之1的市區土地(共370,000公頃)透過LR得來,尤其是在地震和海嘯等天災後的重建,LR更加大派用場;而韓國首爾則超過5分之1的土地(共12,700公頃)由LR得來。

整合零散土地 釋放發展潛力

無可否認,早年因為農地的分布較為分散,地界亦因地形關係和耕種活動的需要,未必很工整。在城市化的進程中,通過LR將不規則土地重新劃撥,地界變得工整,再加上道路基建等設施,一個小社區便可創造出來。有些LR計劃要求參與者將一部分土地上繳,作為道路基建和公共設施等用途,有些更會轉化成預留地出售,用作支付基建費用。雖然進行LR後,土地持有人得到的土地面積會較之前少,但其土地的潛在價值就大大增加。

再看深一層,LR在各地實施細節,會因應不同制度及社會環境而有別。應用到香港新發展區(NDA)的情況,可以假設一幅已規劃可供發展的NDA地皮上,有私人地、官地及祖堂地零碎分布各處。首先,基於「公共用途」原則,所有坐落於公共設施如道路等的土地,政府可以使用《收回土地條例》徵地,這是沒有爭議的;剩下來的土地,如集結有一定百分比,如60%至70%以上的土地持有人同意,可以開展LR。他們可以自籌組織,或者委任第三方或半官方機構協助進行LR。

參與LR的土地持有人,要在一定限期內(如兩年,這是第一階段死綫)在原有的規劃區,根據可分配面積綫重新劃界。擁有較大面積(4,000平方米以上)的大業主,可以用大家預先同意的原則,如抽籤或大持份者先選等,重新劃界。這建議是優化了發展局在2017年給立法會發展事務委員會陳述有關在NDA原址換地的準則和安排。

業主重劃補地價 應設時限

至於小業主的土地(4,000平方米以下),則全部拼為一大幅土地,由一間公司持有,公司股東為所有小業主,持股比例與其原先擁的土地面積成正比。

由於祖堂地與私人土地性質有些分別,可以分開處理,即祖堂小業主合併的土地,和其他小業主的合併地,分別由兩間不同公司持有。

倡上繳兩成土地 作公共用途

至於土地持有人是否要再上繳土地,或者上繳多少,則有待社會共識。參照外國經驗,一般上繳比例大約30%,而由於NDA內政府已經回收了10%以上土地,作為興建道路之用,我們建議再上繳的比例,應在20%左右;至於祖堂地因歷史原因,可以考慮免卻上繳。

倘若LR限期完結後,各參與者未能達成協議,政府將行使《收回土地條例》。由此可見,我們的LR建議其實可以理解為:在運用法定「尚方寶劍」之前,爭取時間以私人協商方式解決問題。

完成LR後,土地擁有人仍須補足地價才能發展,這方面亦須作出時限(例如一年,這是第二階段死綫),以防業主與地政署討價還價,延誤土地發展。倘若死綫前仍未能就補地價達成協議,則政府以《收回土地條例》收回所有土地。

補地價訂標準金額 免卻收地支出

為了加快發展進度,政府可於重劃地區加入特快補地價方案,可參考現時工廈重建先導計劃,制定補地價「標準金額」。這些方案可令政府提早實現土地收益,免卻收地支出,亦可減低將來賣地收益的不確定性。

這建議因有時限和土地上繳規定,非但不會延誤政府開拓新界農地作房屋及其他發展,尤其是LR開工速度較快,更會確保政府得到公眾用地和公營房屋地盤,免卻收地支出及工序,提早實現土地收入現金流,且為政府強徵民地引進合情理的持份者參與,令程序公義得以彰顯。

總的來說,應用「土地區劃整理」,政府毋須預先撥出資金收地,或面對訴訟後果,顯然有助加快新市鎮發展,但需要有相關政策的配合。

倘善用「土地區劃整理」,政府毋須預先撥出資金收地,或面對訴訟後果,顯然有助加快新市鎮發展。(資料圖片)

撰文 : 鄒廣榮 香港大學房地產及建設系講座教授、科斯產權研究中心主任
蔡鴻達 香港大學房地產及建設系副系主任及副教授
黎偉聰 香港大學房地產及建設系博士教授

欄名 : 評論

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