美擴制裁成新常態 港商宜早準備

評論 2021/11/27

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美國根據多項法律和規例,對香港、內地以及其他多個經濟體實施制裁。一般來說,制裁可由美國國會通過法例實施,並設有具體制裁對象,例如《香港自治法》或現時對古巴的制裁等,便屬此類;另一實施方法是援引範圍更廣的法例,賦予總統充分權力,以國家安全或其他理由實施制裁,《國際緊急經濟權力法》就是一例。目前,內地和香港都正面對上述兩項安排所實施的制裁。

美持續加力度 制裁中國企業

近年,美國政府持續加大力度,對中國公民和企業實施更嚴厲、更全面的制裁。過去兩年,美國國會通過兩項單獨法規,分別是《香港自治法》和《2019年香港人權與民主法》,並正考慮採取各種額外措施,以加強目前美國對香港和內地的制裁權力。

在此背景下,中國於今年6月通過《反外國制裁法》,允許有關部門對直接或間接參與制定、決定和實施任何外國措施,以干涉中國內政,或對中國公民和組織採取其他歧視性措施的個人及組織,採取反制措施。

迄今為止,美國對香港和內地實施的各項制裁,究竟對美港貿易及投資產生甚麼影響,至今仍難有任何可靠核證。從現有統計數據觀察貿易或投資往來的狀況,似乎並無出現可合理推斷是制裁引致的負面影響;然而,一旦美國對任何設於香港的金融機構實施制裁,或是中央政府實施《反外國制裁法》,並把適用範圍擴大到在港營商的實體和個人,這種情況或會急劇改變。

另一個潛在風險,是中美的制裁與反制裁舉措迅速升級,導致兩國除貿易戰外,再出現一場本質上沒有太大分別的「制裁戰」。

美港貿易數據 不跌反升

根據美國統計數字,香港對美國的商品出口總額於2018年和2019年分別下跌15%及25%,卻在去年猛增67%,達到79億美元。美國對大部分來自中國內地的進口產品徵收「301條款」(即《1974年貿易法》第301條)關稅,應該是去年香港對美出口急增的原因之一,因為貿易商紛紛設法以合法方式少納關稅。

盡管今年1至8月,香港對美出口大減64%至24億美元,可是沒有證據顯示跌勢與美國制裁有任何關係,反而可能是由於黃金製品和金條的付運量,從去年歷史高位大幅回落到今年較正常的水平所致;至於美國從香港進口的服務,今年第一季增長0.8%至25億美元,第二季則增長17%至26億美元,而美國對香港輸出的服務於今年第一季增長6.8%至33億美元,第二季增長20.6%至36億美元。

近年來,美國在香港的外商直接投資規模也不斷擴大,直接投資總額(按歷史成本計算)從2017年的790億美元,微升至2018年的810億美元,再於2019年增至890億美元,而去年則為920億美元,佔其全球投資規模的1.5%,較2017年的1.3%有所上升。反過來看,香港在美國的投資規模也從2017年的150億美元,增至去年的170億美元。

美國司法部首席助理部長John Carlin在10月5日的演講中指出:「在美國司法部150項公開制裁和出口管制調查中,約70%與中國內地、伊朗、俄羅斯或朝鮮有關。」美國現有制裁產生了甚麼負面影響,至今仍未有從數據上反映出來,但香港企業評估相關風險時,應重點考慮幾個關鍵因素,並立即採取行動,審視及確保業務符合有關法規。

一種方法是通過私人的「受限制方清單」(Restricted Party List,簡稱RPL)審查服務,或網上的「綜合審查清單」(Consolidated Screening List)審查交易夥伴。「綜合審查清單」由美國政府編製,列明所有被限制出口、轉口或轉讓某些物品的當事人,貿易商如只須搜索由外國資產管制辦公室(Office of Foreign Assets Control)執行的經濟制裁(主要是「特別指定國民和被封鎖人士清單」,簡稱SDN清單),可以使用其網上制裁清單搜尋功能。

港商應定期審視 確保業務合規

香港企業與受到美國經濟制裁的當事人進行重大交易或業務往來,可能會使其本身成為美國制裁的對象,因此應該避免。這類指定通常稱為「二級制裁」,適用於第三國或地區的企業,雖然不是管制的主要焦點,但會被視為破壞了主要的工作。若企業的業務往來支持被美國實施全面禁運的國家(例如古巴、朝鮮),或是伊朗、俄羅斯等多國的受制裁企業,便可能要承受被實施二級制裁的風險。

此外,香港商界應密切留意美國最終會否採取行動,根據《香港自治法》對涉嫌明知而與被針對的外國人進行重大交易之在港金融機構實施廣泛制裁,因為這類制裁措施很可能會對香港金融體系造成負面影響。

須密切留意 對港金融體系影響

不過,必須重申的是,任何限制香港、內地或其他外國金融機構進入美國金融體系的措施,都可能損及許多美國公司,也會削弱美國自身的金融體系,故預料美國政府將會小心行事,在外交政策及執法重點與經濟利益之間取得平衡;這種考量對中國亦然,《反外國制裁法》若適用於在香港營商的實體和個人,可能會影響香港作為主要國際金融中心的地位。

John Carlin曾經表示:「美元依然是國際貿易的貨幣……制裁將繼續是美國行使權力的重要工具。」因此,預料「在與財政部和商務部密切合作下」,美國會進一步「創新和擴大」制裁方面的執行工作,這將成為未來幾年的新常態。

美國商務部近期發布臨時最終規則,由2022年1月19日起以國家安全和反恐為由,加強對網絡安全物品的出口管制,包括對香港和內地的出口;而對於「策略交易授權」(strategic trade authorisation,簡稱STA),即容許向符合STA條件之目的地出口、轉口和轉讓(國內)特定物品,包括發布某些軟件源代碼和技術,美國商務部則提議進一步擴大對使用該許可豁免的限制。這些也許是當局落實上述政策的一些例子。

從現有數據觀察貿易或投資往來的狀況,似乎並無出現制裁引致的負面影響,但港商應立即採取行動,審視及確保業務符合有關法規。(資料圖片)

撰文 : 陳永健 香港貿發局環球市場首席經濟師

欄名 : 評論

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