發展北都 應理順新界土地規劃

評論 2021/11/30

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今年《施政報告》以北部都會區(簡稱「北都」)發展策略作亮點,提出3個規劃目標:一,發展成與深圳合作的國際創科中心,提供就業機會;二,興建大量房屋,解決長期困擾香港的屋荒問題;三,加強區內自然保育,令北都成為宜業、宜居、宜遊的好地方。

眾多持份者中,本港創科界和金融界對創科一環反應特別雀躍;相對而言,普羅大眾則覺得北都發展房屋是遠水不能救近火,而發展商、新界團體、綠色團體和旅遊業界對北都的看法見報亦不多。社會的討論大多集中在發展的時間、政府的財政負擔等,本文則探討北都發展策略中較少被談論的土地政策問題。

打造「北都三圈」 須收回私人土地

首先是收回私人土地問題。北都覆蓋300平方公里的土地,並非完全是白紙一張的「生地」,而是已被用作多樣用途,包括魚塘、濕地、棕地、農地、口岸設施、認可鄉村、鄉村擴展區,以及現存和發展中的公私營房屋,而要打造政府建議的「北都三圈」(西邊核心商務區、中部科技城、東邊生態康樂旅遊區),不少私人土地將會被改變規劃用途,或須被政府收回發展。

現時雖難以估計有多少及何處私人土地會受影響,不過根據《北部都會區發展策略報告書》,政府會以10個行動項目「實施創造環境容量的積極保育政策」,包括收回在尖鼻咀、南生圍、豐樂圍、大生圍、三寶樹、蠔殼圍、沙嶺/南坑等一帶地方具保育價值的私人濕地和魚塘,估計總面積約700公頃,約相等於37個維多利亞公園。

至於策略中其餘35個行動項目,如興建5條鐵路,以及廣建房屋讓北都居住人口由96萬大幅增至250萬的工程,會收回多少私人土地,報告書並無交代。

值得注意的是,《土地收回條例》雖然賦權行政長官會同行政會議為公共用途收回私人土地,但過往政府並不積極主動收地作自然保育之用。回顧2004年政府發布的「新自然保育政策」,選出12個須優先加強保育地點,其中近一半位於現在擬議的北部都會區內,當時僅採用「管理協議」和「公私營界別合作試驗計劃」的模式,由政府提供經濟資助和技術,支援協助和鼓勵土地業權人保育他們具重要生態價值的土地,並不涉及收回土地。

17年後的今天,政府為加強北都保育,不惜大規模收回私人土地,這是保育政策推動土地行政的大躍進,綠色團體總算守得雲開見月明。

現時收回新界土地特惠補償制度設有4個分區級別,農地補償率以甲級(即新市鎮發展區,以及受到與全港有關且必須的工程影響之地區)最高。若政府認為新界北部的未來濕地公園、海岸保護公園和自然生態公園,是成功落實香港可持續發展和生物多樣性的關鍵,理應以甲級補償率收地,亦可望減低受影響土地業權人因不滿補償過少而反對收地、拖慢北都發展的阻力。

不過,按現時甲級補償率,政府如果今天收回700公頃私人農地,須付出近1,003億元,對政府財政會造成巨大壓力;就算以最低的丁級補償率計算,收地支出也須近250億元。雖然政府在報告書明言,收地會分階段進行,但除非香港經濟將來下滑,土地需求驟變,否則愈遲收地補償,支出只會更大。

補償支出料逾千億 財政添壓

有別於「明日大嶼」願景的中部水域填海,造地成本可由賣地收入承擔,北都發展策略中收回私人土地作自然保育,以及提升北都以至本港的宜居宜遊性,雖然值得大力支持,但政府還得想法應付未來10至20年的沉重財政壓力。

另一方面,法定分區計劃大綱圖內的私人土地,一旦被城市規劃委員會劃作「具特殊科學價值地點」和「自然保育區」等用途,業權人基本上將不能進行發展,或要取得城規會同意,才能進行有限度發展。有意見認為,此舉等同政府無償充公私人土地,有違《基本法》保障私有財產的規定,雖然一直未有人就此尋求司法覆核,但新界不少受此政策影響的土地業權人其實十分不滿,認為政府對其不公。

這些業權人眼見政府為積極保育改變政策,大舉有償收地,也許會以公平待遇為由,要求日後城規會若把私人土地劃作「具特殊科學價值地點」和「自然保育區」時,政府同樣也應收回他們的土地業權,並予以法定補償。就這問題,政府會採取甚麼立場呢?

《北部都會區發展策略報告書》設定6個規劃原則,其中之一是「城鄉共融」,旨在營造北都「城市與鄉郊結合、發展與保育並存的獨特都會景觀,媲美維港……的世界級大都會景觀」。

高樓與村屋 如何共融?

相信大家都會同意,現時新界北部有個別獨處一隅的地點,如白泥、南生圍、流水響、鹿頸等,其自然景觀和生態環境足以與維港景色分庭抗禮;但令人關注的是,新市鎮一座座樓高數十層的私人屋苑和公共屋邨,與周邊大片樓高僅3層的村屋群「雞犬相聞」之景象,加上星羅棋布的棕地作業,將產生城鄉共存的強烈而突兀視覺對比。

丁屋政策自香港回歸後是非日增,有非原居民尋求司法覆核,挑戰政策的合法性,案件最後鬧至終審法院,最終本月初終院裁定丁屋政策合法合憲,丁權受《基本法》第40條所保障,但同時反覆指出,丁屋政策是通過地政總署合法行使其行政酌情權加以落實。裁決頒布後,發展局僅以「政府歡迎終審法院的裁決」回應,表示一如既往接受及審批丁屋申請。

善用北都契機 調整丁屋政策

香港土地有限、丁權卻無限,丁屋政策雖合法合憲,但事實上政府日益難以找到土地予鄉村擴展,以私人協約形式批地予原居民建丁屋。丁屋樓不過3層、高不過27呎、上蓋面積卻多達700平方呎的規格,是極為浪費珍貴土地資源,與政府聲稱奉行可持續發展政策背道而馳。

新界北的元朗和北區合共擁有234條丁屋政策下的認可鄉村,它們在未來20年以及往後的北都規劃和發展,佔一個甚麼席位呢?政府是打算取易不取難,把丁屋政策凍結在時間裏,在認可鄉村周遭發展高樓大廈,形成所謂「城中村」的獨特景觀嗎?還是會利用發展北都的契機,理順土地規劃,在合法合憲的前提下調整丁屋政策,善用土地資源?可惜報告書沒有相關片言隻語。丁屋政策產生的種種問題,來屆政府可會有決心和能力解決?

北都發展策略設定6個規劃原則,其中之一是「城鄉共融」,但新市鎮高樓大廈與周邊的村屋群,加上星羅棋布的棕地作業,將產生城鄉共存的強烈而突兀視覺對比。(資料圖片)

撰文 : 劉勵超 地政總署前署長

欄名 : 評論

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