理順決策頂層設計 執行機制須配合

評論‧世情 2022/01/25

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特首早前在立法會建議檢討政府架構,由現在的「3司13局」改成「3司15局」,當中包括分拆運輸及房屋局,並考慮設立副司長職位。筆者期待提升高層領導,能夠加強跨部門協調工作,特別是未來香港將會有多項大型發展項目,包括「北部都會區」、「明日大嶼願景」等,牽涉眾多範疇,需要跨部門協作。

然而,除了理順決策層面的頂層設計之外,良好的執行機制也是高效推進項目的要素,兩者缺一不可。參考以往香港及海外的例子,當中不乏設立專責的法定機構,推進大型發展項目。以下筆者將提出3套不同的執行機制並加以分析,希望能夠拋磚引玉,促進社會上的討論。

「一條龍」法定機構 免政出多門

首先是「一條龍」法定機構,新加坡市區重建局(Urban Redevelopment Authority)是這套執行機制的典型例子。除了推進大型發展項目之外,它亦被賦予政策制定以及高層決策的權力,因而擁有更大的職權和靈活性。

位於當地市中心的濱海灣,就是新加坡市區重建局的其中一項代表作,成功將其打造成一個集商業、住宅、娛樂及休憩空間於一身的社區。作為新加坡的國家城市規劃法定機構,它不但為濱海灣以至全國制定土地規劃藍圖,也「一條龍」地負責城市設計、土地出讓、發展管制、建築保育及地方營造。

從濱海灣的成功經驗可以看出,新加坡市區重建局在政策制定及項目執行中維持高度一致,避免不同部門各自為政、「政出多門」的弊病,並確保整個濱海灣發展項目可在發展經濟、生活質素及環境保護中取得平衡。

套用在香港的情況,這樣的執行機制不但能夠令「北部都會區」及「明日大嶼願景」等的規劃更加全面,也可令這類大型發展項目與全港發展更緊密地協調。然而,這將牽涉大規模重組現時分散於不同政府部門的職責範圍,需要社會作更詳細的討論,平衡不同持份者的意見。

「執行型」法定機構 專注推大項目

相比起「一條龍」法定機構,「執行型」法定機構的職權範圍,相對更局限於推進大型發展項目方面,而政策制定及高層決策的權力,則保留在政府手中。

這套機制在90年代發展「玫瑰園計劃」時曾經應用,並成功交付赤鱲角機場。當時由政務司司長擔任主席的機場發展策劃委員會,除了監察項目進展外,亦策劃對政策和資源有重大影響的事項,以及解決各政策局轉介的問題,而當中的實施及協調工作,則由新機場工程統籌署負責,並每周向機場發展策劃委員會提交報告,講述新機場工程的最新狀況;而機場管理局作為「執行型」法定機構,則要按商業原則負責新機場的建設及日常運作。

另一方面,也有人會提出西九管理局作為反例子。西九管理局成立的首10年,都是由政務司司長擔任董事局主席,高層領導的程度甚至比機管局更來得更加直接,理應更有效地推進項目;然而,西九文化區多年來的落實進度,一直為人詬病。

筆者認為,這並不是自相矛盾,而是來源於政策制定及項目執行脫節所致。機管局成立的背後,有明確的政策願景,即交付赤鱲角機場,以支持香港經濟的長遠發展;反觀西九管理局,雖然同樣專責交付文化設施,但背後的文化政策卻由民政事務局負責。兩者之間的脫節,意味硬件和軟件發展並不經常協調,甚至爭奪相同資源,公眾因而難以理解當中的政策願景,再加上西九早年面對的爭議,使西九管理局在推進項目時寸步難行。

跨專業專責部門 統籌「睇數」

最後一套執行機制,是在政府內部設立一個「跨專業」專責部門,即由政府完全負責政策制定、高層決策及推進項目。雖然這並不是一個法定機構,但作為政府內部最相類似的組織,也不妨作為參考。

以往開發新市鎮時,曾經設立拓展署,並為每個新市鎮設置專門辦公室,統一處理各項相關行政程序;反觀現時職權分散,缺乏具體時間表及工作指標,沒有一個負責「睇緊盤數」的統籌部門,過程中難免會出現各自為政、互相推搪的情況。

面對未來多項大型發展項目,應該各自設立專門項目辦公室,設定量化進度目標,並緊盯各執行單位嚴格遵從既定時間表「交數」。

政府雖然在2017年成立「跨專業」的可持續大嶼辦事處,專責推展及管理大嶼山發展的計劃,包括「明日大嶼願景」,然而辦事處只是土木工程拓展署轄下的一個部門,其職權不能與當年直屬於環境運輸及工務局的拓展署相提並論,亦不足以應付跨部門的協調工作。因此,政府應考慮提升可持續大嶼辦事處的規格,以更有效統籌跨部門協調工作。

誠然,以上所提出的3套不同機制各有利弊,但這些例子說明,高層領導亦需執行機制配合,從而在政策制定及項目執行中保持一致。只要政府能夠確立清晰的政策願景及爭取市民支持,相信可以更有效地推進大型發展項目,促進香港未來的社會及經濟發展。

特首早前建議檢討政府架構,由現在的「3司13局」改成「3司15局」。(資料圖片)

撰文 : 葉文祺 團結香港基金土地及房屋研究主管
梁躍昊 團結香港基金研究員

欄名 : 評論‧世情

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