貿協未全額兌諾 中美對話塑關係

評論 2022/02/22

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中美第一階段貿易協議已於去年12月31日正式到期,但當中有許多承諾尚未兌現,兩國如何消弭這些差距,並將雙邊對話延伸到貿易以外的領域,將有助雙方塑造2022年以至往後的關係。

第二階段協議 仍待商討

2020年1月15日,美國與中國簽署第一階段貿易協議,據此美國暫停上調部分關稅,又把其他關稅回復到原來水平,以換取白宮所說的「中國對經貿體制進行結構性改革和其他改變」。根據協議,美國同意從2020年2月14日起,對從中國進口的第4A份清單貨物所加徵的301條款關稅,稅率由15%降低至7.5%,且暫時不會對第4B份清單貨物加徵301條款關稅,而第一、第二和第三份清單的額外關稅稅率則保持在25%。

美國作出的其他重要承諾,包括批准自2020年4月15日起從中國進口5種商業生產的新鮮柑橘類水果,即柚子、南豐蜜桔、椪柑、甜橙和温州蜜柑;自2020年3月12日起從中國進口鮮棗;以及自2020年3月27日起擴大並修訂對從中國進口新鮮香梨的植物檢疫要求。

同樣,中國在許多領域作出承諾,包括知識產權、食品和農產品貿易、技術轉讓、金融服務、宏觀經濟政策、滙率問題、透明度、雙邊評估和爭端解決等;中國還同意於2020年和2021年,在2017年基數之上,擴大自美進口貨物和服務不少於2,000億美元。

第一階段貿易協議包含的採購承諾於2021年12月31日到期,兩國曾於2020年計劃商討第二階段貿易協議,但從未展開。

中國履行採購承諾 因類別而異

彼得森國際經濟研究所(PIIE)最近估計,在2020年1月至2021年11月期間,若使用中國的進口統計數據計算,中國履行了62%的貨物採購承諾,即在按比例計算的3,564億美元目標中,已採購2,219億美元的貨物;若使用美國的出口統計數據計算,比例則下降至60%,即在按比例計算的3,309億美元目標中,已出口1,992億美元的貨物。

中國在履行第一階段貨物採購承諾上的情況,因產品類別而異。具體而言,在2020年1月至2021年11月期間,以中國的進口統計數據計算,中國履行了76%的農產品採購承諾,即在按比例計算的740億美元目標中,已採購563億美元的產品;而以美國的出口統計數據計算則是83%,即在按比例計算的693億美元目標中,已出口574億美元的產品。

在參照期內,美國對中國出口的主要農產品有玉米、牛肉、高粱、小麥和食用內臟,而出口滯後的有大豆、冷藏魚、甲殼類動物,以及鮮杏、櫻桃和桃子。

特定製成品方面,以中國的進口統計數據計算,中國履行了62%的採購承諾,即在按比例計算的2,221億美元目標中,已採購1,370億美元的產品;而以美國的出口統計數據計算則是59%,即在按比例計算的1,989億美元目標中,已出口1,178億美元的產品。

當中的不足之數,主要是由於參照期內飛機、汽車、電話和某些木材的出口量大幅下降,而電子集成電路,以及製造半導體設備或電子電路的機械出口則增長強勁。

特定能源產品方面,以中國的進口統計數據計算,在2020年1月至2021年11月期間,中國履行了47%的採購承諾,即在按比例計算的603億美元目標中,已採購286億美元的產品;而以美國的出口統計數據計算則是38%,即在按比例計算的627億美元目標中,已出口240億美元的產品。與2017年相比,2021年美國原油對中國市場的出口表現尤其失色,而煤炭和液化天然氣則表現良好。

購買美國特定服務的承諾方面,根據美國經濟分析局的最新數據,購買服務實際上從2017年的基準水平(估計為542億美元)下降到2020年估計的381億美元。由於新冠疫情使全球旅遊及運輸服務大減,若這方面排除不計,美國服務出口應從2017年的181億美元,增加13億至2020年的194億美元,而2020年的採購承諾是增加128億美元。

美未提取消關稅 強調保持溝通

雖然貿易協議沒有懲罰條款,可是過去兩年,無論特朗普還是拜登政府,美國國會議員和貿易官員都一再對中國未能全額履行第一階段貿易協議的採購承諾表示失望。

2021年10月4日,美國貿易代表戴琪在華盛頓智庫「戰略與國際研究中心」的演講中,闡述美國處理中美貿易關係的新方針。她沒有表示會取消現有的301條款關稅,實際上暗示若中國不充分採取行動處理美國關注的事項,美方便可能會徵收更多關稅。她表示,拜登政府將圍繞4個重點,重新調整美方對中國的貿易政策,其中之一是與中國討論第一階段貿易協議的情況,包括對農產品的採購承諾。

美國打算就第一階段協議中未有處理的問題,即中國以國家為中心的非市場貿易行為未獲解決,表達「嚴重關切」,包括美方認為中方支持國有企業及限制市場准入以扭曲競爭的政策和措施,以及其他在貿易和技術方面的脅逼和掠奪性做法。

盡管雙方已在討論其中一些事項,但迄今為止任何一方都沒有宣布進一步的承諾或可實現的成果。然而,值得注意的是,美國總統拜登在去年11月16日與中國國家主席習近平舉行的虛擬峰會上,重申有必要保護美國工人和產業免受不公平貿易及經濟措施的影響,亦強調要有「常理性的護欄,以確保競爭不會轉為衝突,並保持溝通管道開放。」

疫情礙生產運輸 削華履諾能力

誠然,中國未有全額履行第一階段的採購承諾,然而無法預見的全球疫情導致生產和運輸出現問題,嚴重削弱了中國履行這些承諾的能力。談及全球航運陷入困境,白宮最近一篇博客文章指出,從美國運往亞洲的空載貨櫃所佔比例,已從疫情前5年約55%,上升到2021年的70%以上,原因在於美國與亞洲之間的運費急升,使海運承運人迅速裝運空櫃或在沒有滿載的情況下返回亞洲,比起等待已裝貨的貨櫃運到美國港口更有利可圖。

白宮認為,這種情況引起對全球3大航運聯盟「是否公平對待美國出口商和進口商的質疑」。3大聯盟控制着約80%全球航運市場,遠高於10年前的29%,而且佔東西貿易航綫的95%,這些事態在一定程度上會阻礙中方有效履行採購承諾。

盡管如此,預料拜登政府將堅持到底,要求中國履行第一階段貿易協議的條款,不過在協議到期後,如何有效地落實採購和其他承諾,目前仍未清楚。如果未能達成雙方同意的諒解,美國可用的選項將包括:(1)提高第一、第二和第三份清單貨物的301條款關稅,目前稅率為25%;(2)提高第4A份清單貨物的301條款關稅,目前稅率為7.5%;及/或(3)對第4B份清單貨物徵收301條款關稅。

與此同時,北京似乎不大可能作出任何進一步的重大承諾,除非美國同意給予一些切實的回報,例如就共同商定的一批產品徹底取消301條款關稅,或至少大幅降低稅率。

新冠疫情導致生產和運輸出現問題,全球航運陷入困境,嚴重削弱中國履行貿易協議採購承諾的能力。(新華社資料圖片)

撰文 : 陳永健 香港貿發局環球市場首席經濟師

欄名 : 評論‧世情

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