抗疫亂象頻生 AO制度怎改善?

評論 2022/03/28

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任何制度必然有自身局限,卻總是利弊相依。過去兩個月疫情期間,輿論幾近一面倒批評所謂「AO黨」不利管治香港,甚至說到整套制度一無是處,但一如香港許多評論,所指出的種種問題,往往欠缺具體答案,亦即至低限度須解釋:取而代之的該是甚麼?

也許我們應先客觀分析,「AO黨」一詞背後,實際上反映哪種心態。各類狠批政務官(administrative officer,即簡稱AO)的文章,似乎離不開兩類說法:其一,是形容為一套回歸前殖民管治時期的固有系統,當中再極端一點的說法,是此乃「英國人埋下的陰謀」,以至「這夥人崇英而不夠愛國」;其二,是一眾政務官高高在上,既不了解民生疾苦,也經常「外行管內行」,因而反應太慢兼政策不到位,錯漏百出。

注意以上兩套說法,其實相當符合後真相年代的一般民粹論調--第一類批評引入了民族主義(nationalism)元素,透過「英國/西方Vs中國/祖國」的對比,強調敵我矛盾而挑動情緒;第二類批評則以菁英主義(elitism)為基礎,放大或誇大「99%:1%」之間差異,營造群眾對抗權貴的感覺。這種「民族×權貴」的煽動手法,以及隨之而來的社會現象,自英國脫歐及特朗普2016年就任總統後,透過社交網絡席捲亞洲及南美洲,成為許多地方的政治常態。

無具體政治主張 AO難稱黨

事實上,以「黨」一字來形容政務職系,本身就很有問題。簡單舉例如下:陳方安生、葉劉淑儀、曾蔭權、曾俊華、張建宗、林鄭月娥,已經是6位極不一樣的AO,為官及晉升的方式既不相同,這些個體之間也不見得有其共同性或統一性(亦即「黨性」)。

硬是要把政務官們視作一個政治集團的話,實在難以明確指出他們有何具體政治主張,畢竟「政治中立」並非一種主張,另外特區亦不再堅持「小政府大市場」;而AO的共同利益,或許就只有退休長俸,但這點在《基本法》已經有全面保障,包括第102條:「按不低於原來的標準向他們或其家屬支付應得的退休金、酬金、津貼和福利費」,以及第107條的量入為出公共理財原則,因此政務官並不存在誘因,要從政治層面爭取甚麼。

反過來看,把政務官描繪成「AO黨」或是一個政治集團,較合理的解釋是,有些政黨或利益集團不認同政務職系分配資源的方式,或視之為阻礙建制獲得資源的一種架構(常用說法是官員總是抱持多做多錯、少做少錯心態),故才會視AO作為某種形式的政治集團而存在。

乏政團監察 政策「多頭不到岸」

這種想法亦帶出政務官制度的一大局限,也就是所有政治組織既向官員爭取資源,亦同時監察他們--再直白一點,總有些人因為爭取不了,便以監察之名狠批政府無能。由於不是在野黨監察執政黨,而政治光譜涉多個經濟階層和各類持份者,因此在這種「多黨皆在野」、沒有政治同盟的監察制度下,政策幾乎每次也變得「多頭不到岸」:偏右就被指官商勾結,偏左便違反自由市場原則;中間落脈?則兩邊皆覺得利益受損,且政策效果往往不夠力。正因如此,使用現存制度再微調,乃最務實手段,結果造就了AO的路徑依賴。

如何解困?答案可分為兩部分:有不少聲音認為,AO的公關和對外溝通能力嚴重不足,市民不明白政策原意,以及政策為何轉變,成為公共行政的致命傷--這種說法當然對,因為多說明總是更好,但如今的實際意義卻不大,原因是執行不了:要提升政策解說能力,方法不外有三:其一是靠官員自身魅力、其二是向外聘請高手、其三是周邊同聲同氣。

公關能力不足 政策執行出問題

第一個方法難行,因為Likability並非原先聘用及晉升時的關鍵重點;第二個方法更難行,因為香港傳媒行業和商界公關的訓練,與政務官思維有很大分別,有多少真正公關高手願意投身官場,本就是疑問,即使有,高官卻未必懂得善用他們;第三個方法雖可行,但如上所論,議員往往採取民粹策略,專家亦不見得會配合政府,觀乎疫情最嚴峻時建制派的基本取態,當知在港要實踐統一口徑之難。

我不是認為官僚毋須提升解說能力,只是這不應是短期目標,而應該是衡量未來公務員學院成效之關鍵指標;與其希望AO們突然全部重視公關,倒不如強化政務職系原先已有的能力,讓他們全面發揮實力。

現實是,政務官對於公文和法案該怎樣遣詞用字,以及如何維持整個特區官僚架構內部暢順運作,相信無人能出其右。疫情期間種種亂象,與其說是制定政策有問題,其實往往是「落地」執行時出了問題。事實上,假如沒有政務官寫好相關法例和內部指引,一旦被司法覆核,後果不堪設想。

提升EO權責 確保政策有效執行

要令AO好好發揮,制定了的政策要盡快有效執行,而且不出亂子,EO(Executive Officer,即行政主任)的權責必須大幅提升,重點是交由他們負責推演可能出現的情況,以補漏拾遺。短期而言,可考慮聘用一批剛退休的資深AO或EO,全面檢視目前和未來半年的各種流程和內部制度,更新內部指引,以更有效應對下一波疫情,並確保新一屆政府順利銜接。

長遠而言,當然是如何擺平政治光譜內不同利益團體的問題--這層面事涉政治制度改革,決定權在中央。然而,建制能否再次展現團結,營造適合推動「先普選特首,再普選立法會」的環境,至關重要,否則政策在各黨派的矛盾之間,只會繼續「多頭不到岸」,有機會令香港社會進一步分裂。

最後必須強調,筆者無意為政務職系的整體表現,作任何形式的開脫。上述分析旨在說明,以AO背後有政治動機或性格缺陷(例如敷衍散漫或「離地」)解釋政府行為,未必是合理的答案。

就如財政司司長陳茂波,便非政務官出身,但其破天荒新政,規定業主因疫情而不能追租最多半年(原計劃是先執行3個月,再看情況而決定是否需要加多3個月),縱表明是非常時期之非常手段,還是因業界反對,令禁追租期如今縮短至只有3個月。

也就是說,本港核心政治問題,是所謂的「AO黨亂政」,還是部分既得利益者背後操作,相信讀者自能定奪。

過去兩個月疫情期間,輿論幾近一面倒批評所謂「AO黨」不利管治香港。但是,任何制度必然利弊相依。(資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

欄名 : 評論‧世情

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