高官問責制誕生20載 反思與展望

評論 2022/04/04

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對於任何社會或政治問題,企圖以單一答案解困,例如轉換特首或推倒AO(政務官)職系,往往徒勞無功--香港已經有過4位風格截然不同的行政長官,但管治問題仍層出不窮。

留意在特首與AO中間,還有一眾責無旁貸的政策局局長;事實上,香港首任行政長官董建華於2002年4月正式宣布實施「主要官員問責制」,至今個月剛好滿20年,究竟這套回歸後出現的政治系統,為特區提供了一個甚麼樣的答案?

以解困角度分析,當日引入「問責制」,旨在針對兩個問題,時任特首董建華如是說:「一個是由於問責官員要承擔責任,他們就要重視民意……這樣特區政府將變得更加開放,更直接聽到市民的聲音,更能夠及時回應市民的訴求,建立更有民意基礎的政府;另一個是通過問責制組成的特區政府決策團隊,必定能夠目標更明確,方向更一致……行政和立法的關係會得到加強,因而也更有效率和更負責任地為市民大眾服務。」

社會分裂施政失據 忽略長遠政策

20年過去,以上的兩大問題變成互為因果:就第一個問題而言,相比傳統技術官僚,問責官員對於傳媒表達出來的民意和評論,的確往往更快有反應,但如此不單未能建立更有民意基礎的特區政府,卻因社會分裂兼輿論各走極端,導致施政進退失據,而這個結果亦引發第二個問題--問責官員主力短期「救火」,長遠政策相對被忽略,加上司局長任免並非在特首而在中央,人人為求不用上身問責,方向更難一致,而缺乏隊型,民意反彈自然愈大,並且令第一個問題進一步惡化。

留意以上惡性循環,卻經常被扭曲為另一些成因--最普遍說法是特首欠缺領導能力,其次是所謂「AO亂政」(見上周本欄「抗疫亂象頻生AO制度怎改善?」解構此說並不合理)。諸如此類的說法,透過KOL渲染,縱有其市場,卻忽略了核心問題:在特首與AO中間的司局長,不單是管治核心,更是重要推手(西方政治學常稱之actors),兼有「主體責任」。正如一隊足球隊,領軍的特首固然要一力承擔責任,流程和技術支援(政務職系及其他公務員)也影響球員,可是只要有一、兩位球員不落力或不合作,整體表現便會被拖後腿:抗疫如是、房屋規劃亦如此、與內地融合也一樣。

明白上述背景,再去檢討高官問責制,會得出截然不同之面向,也就是坦承地回答以下兩個現實問題:第一,問責官員的存在,到底是與AO切割還是合作?第二,當特首不能直接任免官員,而必須獲得中央首肯,他們如何以及實際上對誰問責?

政務職系難取代 如何更有效合作

第一個問題比較簡單,因為政治現實是,短期內不見得有任何制度可以取代政務職系;畢竟在港人治港的大原則下,特區暫時未至於混亂到要以緊急法,由中央直接派官員全面接手特區內部調控工作,遑論還要「摸熟」香港各種以普通法為基礎的既有流程(這點在研判香港如何實行全民強檢時,亦已間接引證)。

換言之,即使有部分建制派視政務官為眼中釘,往後問責官員還是要思考如何更有效合作,而非單純「指揮」AO。

事實上,AO的功效尚算顯而易見:像香港電台改革,由檢討至編定新指引、到落實執行,仍是靠政務職系帶動公務員團隊完成;先前由資深傳媒人當處長,反而過分狷介,於是不得要領--在部分不太理解官僚運作的問責官員身上,其實也有同樣情況發生。

也許問責官員不願意正視的事實是,政務職系作為政府內部精英,總是有點桀驁不馴。不過,要駕馭這種傲慢的有效方法,卻絕非一味壓下去,而是做好AO們往往做得較差的工作:抗衡傳媒和議員的民粹施壓,成為官僚制度的防火牆,而非出了事才心急去救火,或是只顧把火勢引往別處,甚至有時火燒後欄,如此自然得不到官僚們的尊重。

正如球賽講求節奏,問責官員不能見到外界施壓才應對,而應該反過來主動互相協調。至於具體方法,可由每位問責官員輪流每星期主導一項由自己負責的重點施政項目:例如這個星期是「房屋周」、下星期是「教育周」、再下個星期是「食物安全周」,諸如此類。不論未來有13還是15個政策局,以一年52星期計算,約等於每位局長一年有4次機會,負責主導整個星期7天的輿論,也就是春夏秋冬,每季一周。

官員輪流主導項目 3大好處

以上安排有3大好處:其一,硬性規定他們向特首和公眾提交季度報告,能提升問責程度和施政透明度(面對市民);其二,是局長與局長之間必須協調,避免同一個星期內特區政府有太多信息,而令部分問責官員有機會借此閃縮自身責任;其三,官員每年也要慣性面對4次考驗,自然要清楚知悉局內各支派AO的承擔能力,分配工作亦因此變得更具前瞻性和有效率。

第二個問題則相對複雜,因為既然任免問責官員之實權在中央,特首的角色必然被動,就算要透過辭退高官以息民憤,最終也會因程序需時而打了折扣;既是如此,倒不如接受「問責制」根本不能建立更有民意基礎的政府。

留意概念上,內地官場現時奉行的一套,乃是以meritocracy來打造政績,而非只透過選舉式民主建立人民認受--直白一點,就是與其追求漂亮地打贏選戰,更應該盡快並且多做實質惠及人民的政績。

協調內地部門 由司局長統籌

再推演多一步,就是由選舉產生的特首,主要是用來取悅群眾,既毋須且本來就沒實權,去任免並完全管控問責高官;反正大格局肯定是要跟循「十四五」規劃和大灣區融合,問責官員的施政重點放在執行便可,故一個強而有力的政務司司長,便足以擔當內部協調角色。

換言之,「問責制」應該以司局長們能夠有效與內地部門協調作為評審基礎,也就是一旦再出現象第5波疫情或類似必須與內地合作的情況時,由司局長統籌所有G2G工作,兼面向中央負上執行方面之主體責任,而AO及技術官僚亦不用聯繫內地單位,只需聚焦特區內部程序,以達致更有效分工。

高官問責制實施剛好滿20年,而政務職系作為政府內部精英,加上短期內不見得有任何制度可以取代政務職系,往後問責官員還是要思考如何更有效合作。(資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

欄名 : 評論‧世情

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