「以結果為目標」施政 立法會須轉型

評論‧世情 2022/04/19

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特首選舉唯一參選人李家超提出3大政策主張,其一是「以結果為目標」解決問題,其二是全面提升本港競爭力,其三是奠定香港發展的穩固基石--由執行角度出發,這3點卻應該反轉次序去理解:即首先奠定基石,然後提升競爭力,才會得到結果。

在一國兩制之下,特區長遠發展的「穩固基石」肯定是以國家為本,所以李家超已經提出,要就《基本法》23條盡快進行本地立法的工作;另外便是在西方對俄制裁兼同時向中國和印度施壓下,香港能夠在貿易和金融層面迅速對應;再其次則應是因應台灣當局的各種小動作,提出反駁、澄清與聲明,並配合國家聯防,阻止外部勢力借機生事。

融合灣區免邊緣化 保港競爭力

有了上述框架,要思考如何提升特區的競爭力,方向亦自然變得更清晰:在國家層次之下,本港的競爭力關乎如何完全融合大灣區。過去兩個月抗疫期讓香港人明白,與內地鄰近城市欠缺系統性互動(比較澳門與珠海),以臨時立法的方式急就章合作,香港終歸要付出沉重的代價,而事實上早在2006年,時任特首曾蔭權已提醒,香港有被邊緣化之風險。

按目前狀況,務實做法是汲取特區與5個內地抗疫專班之經驗,由政制及內地事務局、食物及衞生局、發展局、運輸及房屋局、商務及經濟發展局這5個負責對接的政策局開始,加上向來有與內地商討各種環保措施的環境局,以現時對應合作的安排為基礎,建立常設互動機制。

留意這裏所指的「互動」,並非過往那種互通信息或訪問參觀的交流活動,而是要求各政策局局長主動向內地有關單位,提出共同推動的實質性項目,兼且要定期向立法會滙報進度,解釋每個項目具體上如何和內地產生協同效應,提升本港競爭力。

值得一提的,還有李家超強調「全面提升」,直接理解為不單要把香港既有優勢進一步強化,而是必須克服某些短板。當中最明顯的例子,乃中醫藥在整個醫療體系的角色定位,現時即使於2025年將開設中醫醫院,中醫藥客觀而言仍然屬於輔助功能;要真正做到「全面提升」,由醫委會到衞生防護中心旗下6個科學委員會的組成,也應該大幅度增加中醫參與,並同時必須與內地醫療體系有實質合作項目。

市民被動心態 成結構性缺陷

當然,要顧及「全面」競爭力的做法,現有專業以至各界既得利益者多數會強烈反彈,這很大程度解釋了香港近年停滯不前、改革不能之主因;但除此以外,不少市民採取飯來張口的被動心態,也逐漸變成本港結構性缺陷。近期例子便有教育局要求學生須進行快速檢測,始可回校上課,輿論和議員們一方面要求簡化程序,另一方面又要求為全港學生免費提供快速檢測劑。

不過,學生出門前各自在家檢測,已是最簡易的方式,其他安排均牽涉學校每天籌備組織,且學生回校始檢測呈陽性,亦要安排送回家隔離,費時失事;至於免費送快速檢測劑,在未來兩周如何逐戶派予全港學生,實際上較全民派發更難執行,且管治上更是施壓下屆政府,故現屆政府只支援貧困學生。

由此亦帶出坊間最近談論得最熱烈的「以結果為目標解決問題」。要正確了解這政策,我們需要把「結果」二字換走,思考其他以「XX」為目標解決問題的方式到底為何,例如:以「程序」為目標的話,就是希望避免日後受司法覆核挑戰(也是建制派最常批評官僚制度的論點);換上以「民意」為目標,施政便追求民望甚至民粹(常見於美式選舉政治並蔓延歐洲);若變成以「量入為出」為目標,必然強調成本效益分析;至於其他以「安老」、「房屋」、「環保」、「抗疫」為目標的說法,則是專注單一政策範疇,而其他政策當靠邊站,乃至作出一定程度的犧牲。

關鍵在於:由於「以結果為目標」強調成果,於是程序、民意、成本等縱然重要,但終歸還是次要。換言之,一旦目標訂定下來,縱然與現行政策有衝突、就算需要修改乃至繞過既定程序、那怕不少市民反對、即使要不惜工本,也得完成目標。

不再單純監察 議員更要「督導」

固然,以上施政方向總會讓某些人覺得,一切都只根據長官意志或政府說了算。解開如此心態與應對這類批評,惟靠立法會轉型,實現這兩年中央提出的「全過程民主」:具體意思是立法會議員不再單純以「監察」(monitor)政府為己任,更需要提升自身的「督導」功能,扮演更宏觀的督導委員(steering committee)角色,與行政機關共同承擔責任,透過有民意基礎的立法會參與管治,從而增加政策目標的公眾認受性。

要了解「監察」與「督導」的實際差異,主要是時間觀念上有分別--過去立法會的監察功能,一般都是按特定時間點出現,例如:先提出口頭或書面質詢,繼而在事務委員會討論,然後看情況,需撥款便到財委會再商討,最終在立法會大會表決。留意在這種模式下,議員只能以「我問你答」的方式監察,官員沒答案或答不到位(典型例子是「會盡力盡快達標,請議員放心」),便要等到下一階段才再有機會「監察」。

須做兩點助轉型 政策更貼地

相對而言,「督導」角色則要求議員持續長期跟進,故為「全過程」。在此新模式下,議員不單要問,而且還要答,包括:不能只問官員拿數據,而是議員背後的團隊自己調研後,分析數據與官員對質,再提出切實可行之替代方案;也就是不再純粹以反映民意有甚麼不滿來所謂「監察政府」,而是反過來「監察民意」,告訴官員怎樣施政才會令各路持份者皆滿意。

立法會要從「監察」轉型至可發揮「督導」功能,議員必須做到兩點:第一,是建立自身政策專長,否則難以駕馭官員敷衍,遑論steer政策方向;第二,是發展「全局觀」政治視野,不能只維護或爭取個別團體利益--自私而失卻平衡,結果沒共識,自然沒目標,政策於是虛浮離地,政府更是無所適從。

立法會要從「監察」轉型至可發揮「督導」功能,議員必須建立自身政策專長,並發展「全局觀」政治視野。(資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

欄名 : 評論‧世情

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