公務員制度改革的5大方向

評論‧世情 2022/04/25

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特首選舉唯一候選人李家超的政綱預計本周出爐,雖然其團隊強調此非施政報告,但毫無疑問會透露下屆政府施政重點,以及各政策範疇之緩急次序。然而框架歸框架,實際仍須依賴公務員系統始能執行,因此官僚制度改革勢成下屆特區政府焦點。

在「以結果為目標」的指導思想下,未來特區政府需要進一步提升整體管治效能--但單純提倡甚麼團隊精神、服務文化、緊貼社區之類的大方向,一般公務員肯定會覺得太虛,而不知如何具體執行;而過度強調績效指標(Key Performance Indicators,KPI),則往往令部門與部門之間只顧埋首達標,於是大幅降低互相合作的意慾。

相對而言,特區政府畢竟算是個成熟而相對高學歷的組織,故較適宜以「學習型機構」(learning organization)的理論策動改革;簡而言之,就是為公務員制定「學習綱領」而非績效指標--也就是視整個轉變過程為認知層面的提升,不再糾纏於技術層面缺失和性格缺陷(例如指官僚總求少做少錯,卻沒有從制度創新提出解答)。至於大方向則離不開以下5大範疇:

宜設內地事務專隊 跟進政策

第一,政務層面務須充分理解內地政策--建制派經常批評特區官員,對內地正在推行或即將實施的政策一無所知;現實或許是,特區許多官員連一河之隔的深圳有多少人口也不清楚(答案:據第7次全國人口普查,深圳常住人口超過1,756萬人),遑論知道其人口結構及相關針對性措施。

注意:特區官僚並不需要全面了解內地官場文化,畢竟那是問責官員的工作,但隨着疫情持續及大灣區發展,對於內地官方單位的工作流程,卻肯定要有基本認知,目前主力由政制及內地事務局負責整體統籌的做法,已經不合時宜。

較理想的做法,是各政策局及旗下部門,皆設有「內地事務專隊」,長期跟進和調研自身政策在大灣區以至全國的最新發展,以備不時之需;當然,更理想的是由公務員學院提供定期國情研習,從而讓特區全體公僕皆明白,國家及鄰近城市各項政策的進度狀況。

技術成果轉化 主動請教深圳

第二,經濟層面改以促進內循環為主軸--國家「十四五」規劃早確立以內循環為主、內外雙循環相互促進的發展模式,而從內地不同分析和評論中,可看出香港在此模式中,主要還是扮演「推進外循環」的角色,包括把外資納入外循環體系,加快引資補鏈、擴鏈、強鏈,並透過香港擴大互聯互通機制,強化資本市場在打通「雙循環」之作用。

然而,在俄烏衝突持續下,香港在以上格局中之角色便需要調整,務實地改以內循環為核心:官員必須在「技術成果轉化」這方面,唯深圳馬首是瞻,不能再單方面宣傳香港現有基礎科研有哪些特別超卓(如生物醫學、神經科學、基因組學、疫苗技術、幹細胞技術、人工智慧、智慧城市等),而是主動向內地官方單位及不同產業請教,到底人家最有興趣甚麼範疇,從而度身訂造針對性措施,以至由香港這邊促成公私營合作項目;也就是除了政策和法律文件,公務員亦要學懂如何撰寫business plan。

靈活調整細節 應對外圍環境

第三,社會層面可先推出再反饋後調整--有報道指,部分選委認為,公務員過分注重部門一向以來的程序,導致各自為政,效率低而反應慢,不緊貼社會所需;可是繞過既定程序,總有司法覆核風險,而太強調長官意志,也容易令部門欠缺交流而顧此失彼,一旦執行時忽略某些關鍵細節,便會影響整體施政,並打擊管治威信。

官僚思維模式從來也是由程序主導,與其批評,不如引進更具效率的程序。近年於軟件開發方面日趨普及的「敏捷項目管理」(Agile Project Management,APM)方法,實在值得參考--有別於過往由上而下、綫性順序完成各階段的瀑布式項目管理,APM強調變通,具體做法是以較短而反覆的開發循環,進行漸進式開發與交付。

套用在政策開發(把project轉為policy),就是政策細節和最終設定會隨着執行而逐漸完整,而非一開始便把所有需求擬定,讓管治團隊可快速應對外圍環境,並定期反思業界和市民作為客戶之即時需求。

藉大數據分析 細化政策成效

第四,科技層面透過大數據作政策評估--承上所論,要做到快速應對並調整政策,有效的信息回饋至關重要。過去兩年因為疫情相關的誤導信息,政治及傳訊學者開始擔心所謂「數據鴻溝」(data divide)危機,當中主要是指政府未能像企業般,以大數據分析訂定政策,於是網絡上的數據多用於協助商界牟利,卻鮮用來解決社會問題。

有見及此,特區公務員團隊當因應數據鴻溝,及早進行改革,包括在政策執行的過程中,引入新的步驟及儀器,收集各樣以往認為沒需要的數據,並把從沒整理過的現有數據,以新近發展出的大數據技術進行分析;同時,特區政府應聘用懂得人工智能和演算法的專才,並在增添設備時,另立專項撥款,支援所有政策局進行大數據分析。

如此安排,亦讓特區能提供細化的政策成效數據,予中央及大灣區內各官方單位參考,有助融合。

特首宏觀調控 推動政府減碳

最後也是最難之大方向,是從規劃到執行的整個流程,特區政府所有政策範疇都應該以減碳為目標--由於「碳中和」是當下國家與國際社會共同合作的最大政治公因數,加上俄烏衝突令全球能源供求出現重新規劃,故香港絕不能在這方面成為國家之短板,並應善用今次機遇,大力發展綠色金融。

此外,基於香港各界對新政府已經提出很多訴求,在同時推動多項新政的開局形勢下,新上任的局長們估計會為了爭取表現,讓大量措施趕出台,結果可能會導致政策之間出現重疊,造成資源浪貴。因此,如何在交接的過程中承先啟後,推動政府內外減碳減廢,其實已經超越了環境局的權限,而必須上升到政務司司長乃至特首的層次宏觀調控。固然,現任環境局局長在一眾局長中屬最資深的一位,所以要現階段便從這方向進行聯繫,理論上還是較大機會成功。

在特首選舉唯一候選人李家超「以結果為目標」的指導思想下,未來特區政府需要進一步提升整體管治效能。(資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

欄名 : 評論‧世情

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