客觀評估法治 助港維持繁榮穩定

評論 2022/05/06

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香港是國際金融、貿易和海運中心,同時也是亞太區國際法律及爭議解決中心。法治是香港社會的基石,一直為社會各界所推崇,在全面貫徹落實一國兩制和《基本法》的保障下,香港的法治水平一直處於國際社會前列,充分證明香港的法治根基穩固。

法治是一個長期不懈的課題,需要根據社會的發展,適時作出調整和評估。2019年的修例風波,嚴重挑戰一國兩制原則底綫,危害國家安全和發展利益,全國人大常委會於2020年作出《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》,依法防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。《香港國安法》制定實施後,迅速彰顯法治的強大威力,香港社會恢復秩序,重回正軌,香港法治得到進一步鞏固。

法治在現代社會的重要性,於各種國際論壇上獲多次重申,這也與聯合國長期可持續發展第16項目標保持一致,即「促進公正、和平和包容的社會」(Promote just, peaceful and inclusive societies);更具體地說,是第16.3項目標,即「促進國家和國際層面的法治,並確保人人平等訴諸司法。」

這個目標涉及的內容非常廣泛,例如過去一年主管當局或其他官方認可的衝突解決機制報告中,暴力受害者的比例,以及未判刑的被拘留者佔監獄總人口比例等。

無統一定義 衡量標準有爭議

針對法治的理解和定義,香港終審法院歷任首席法官在不同場合都曾提出自己的看法。首任終院首席法官李國能確定了法治下的3個總體原則:首先,在法治下,無論是統治者還是被統治者,每個人都受同樣的法律約束;第二,公民之間的糾紛和公民與政府之間的糾紛,由獨立的司法機構公正解決;第三,法治涉及對人權的有效保護。

2019年,第二任首席法官馬道立列出了司法獨立的6項法治指標,包括法律制度的透明度、法院判決的公開、司法判決推理的透明度、法官任命制度的獨立性、訴諸司法的機會,以及法律專業的意見。

現任終院首席法官張舉能,在2021年法治簽名參與活動上則再次重申對香港作為法治社會的肯定,認為香港所有法律都是公開的,由法院獨立實施相關法律,而且法律也是平等地適用於管轄範圍內的所有個人和團體。

然而,國際社會尚未就法治提出統一的定義,法治的潛在價值可能因我們定義概念的方式而有所不同,但更難的是對實踐中的法治情況進行評估。盡管法治的總原則在一定程度上是明確的,即主要圍繞法律面前人人平等、司法獨立和人權保障等方面展開,但法治的衡量標準長期以來一直是學界爭論的焦點,而各種國際法治排名報告選擇的指標和數據來源均各不相同。

國際法治指標 未反映整體事實

不同組織均有開展旨在評估各個司法管轄區法治狀況的項目,目前有影響力的法治指數項目,主要包括以下4個:世界銀行的「世界管治指標」(Worldwide Governance Indicators)、美國傳統基金會的「經濟自由指數」(Index of Economic Freedom)、自由之家「全球自由度報告」(Freedom in the World)、世界正義工程全球法治指數(The World Justice Project Rule of Law Index)。

這些法治指數項目所採用的方法不同,原始數據來源也不同,導致它們雖然某程度上有一定參考性,但難免存在以偏概全、乃至一葉障目的情況。正如特首林鄭月娥去年11月參加香港律師會法律周30周年開幕禮致辭所言,不同組織對香港的法治情況作出各種問卷調查和報告,一般是以預設的問題蒐集受訪者的意見,作為制定報告的基礎,難免較為主觀。

以世銀「世界管治指標」為例,由於參與調查的主要受訪者來自商界,指數就會更傾向於低稅收和最低程度監管安排的地方;又例如傳統基金會「經濟自由指數」,當中「法治」一項沒有包含任何關於保護經濟權利以外的人權內容,而自由之家「全球自由度報告」,則純粹基於該機構研究人員的感知而評估,通常會出現因為沒有足夠精確地識別信息來源,影響可驗證性和可信度。

至於世界正義工程全球法治指數,雖然這是4個項目中最全面及廣泛,但依舊存在不足,包括只選取相應國家少數幾個主要城市作為樣本,難以反映一國法治的整體真實情況。

作為香港律政司「2030年法治願景」10年倡議下的重要項目之一,香港法治數據庫於去年11月5日啟動,目的是在不過度依賴外部數據庫的情況下,期望以客觀數據,協助大眾清晰理解香港法治實踐情況,並在有需要時作出改善,令香港法治可精益求精、更臻完善。

港法治數據庫 含7大指標

數據庫包括7個指標,即司法獨立、法律面前人人平等和不受歧視的權利保護、法律的可及性、民事和刑事訴訟及爭議解決系統的有效性、防止貪污、預防政府濫用權力、基本人權,而每個指標下的數據,則進一步分為基礎設施信息、資源數據和質量數據3個子類別。

有鑑於此,未來針對香港法治水平的客觀評估,可以大致分為3大領域:執法、司法和懲戒。執法方面,有警務和腐敗兩個相關要素,司法相關指標包括起訴;聘任辯護律師和司法口譯員的提供;上訴機制;提供免費律師;司法效率;法官和司法書記員的任命、培訓、晉升、問責;法院的能力;排除非法取得的證據;使用審前拘留和保釋;判刑和監禁替代方法;特別法庭的存在等。

而懲戒則主要指與犯人有關的要素,包括對犯人的待遇;按年齡、性別和刑期區分囚犯群體;衞生、空間、住宿和食物;獲得自然光、清潔的空氣和水;身心健康服務的可用性;監禁率等。

除了以上3個方面,非正式司法在法治評價中的作用也愈來愈重要。因此,建議當局進一步研究其他客觀數據,通過來自更廣泛來源的客觀數據,對法治進行更全面的研究。

須持續更新 提高實用性

法治評估不是一件容易的工作,需要認真考慮其目標、評估方法和合理框架。評估方法以及數據獲取和範圍應定期更新,以確保指數能夠反映社會現實,並通過不斷綜合研究、提煉理論及其在實踐中的應用,逐步提高法治指數評價的理論基礎和實用性。

法治對於香港維持國際金融中心的地位極為關鍵,而根據現有數據對法治進行客觀評估,對於法治的成功實施至關重要。堅持和完善一國兩制體系,維護憲法和《基本法》確定的特別行政區憲制秩序,維護國家主權和安全,推動法治在香港社會的進一步發展和鞏固,有利於維護香港長期繁榮穩定。

法治對於香港維持國際金融中心地位極為關鍵,而根據現有數據對法治進行客觀評估,對成功實施法治至關重要。(資料圖片)

撰文 : 趙雲 香港大學鄭家純基金國際法教授
岑君毅 安勝恪道香港有限法律責任合夥律師行合夥人
黎逸軒 德輔大律師事務所大律師
劉洋 英國希德律師行香港辦公室合夥人

欄名 : 評論‧世情

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