政府引KPI制度 3大成敗關鍵

評論 2022/05/16

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下屆特區政府主打「做成事」,而具體手法是於政綱表明會在上任首百日內,為指定工作訂立「關鍵績效指標」,也就是Key Performance Indicators,簡稱KPI。關鍵是單以KPI來衡功量值,往往會因為過度側重一至兩個範疇,繼而衍生出長綫的結構性問題,故近年不同機構訂定關鍵績效指標時,大多用上企管專家Robert Kaplan和David Norton提出的「平衡計分卡(Balanced Scorecard)」框架,方能達到量度KPI之真正效果。本文嘗試從這點出發,探索並分析當特區政府引入KPI制度時,不可不察的3大成敗關鍵。

關鍵政策成果 量化有難度

第一,我們必須明白,至今仍有許多專家和學者,不認同以關鍵績效指標衡量政府的工作。箇中主要原因,是企業使用KPI作決策時,總有較清晰的賺蝕(profit and loss)概念:不是關鍵顧客(key customers)的話,企業不單「可以」更「應該」放棄。

然而,從政府角度,很多政策必須顧及所有階層,最顯淺之近例就是抗疫隔離設施--反而私家醫院卻有權選擇不接收有新冠肺炎病徵之患者,因商業邏輯而把問題推向公營醫療體系。

與上述有關的另一難題,乃是如何就「時限指標」作取捨。例如英國和美國的地方政府近期均有案例,在設立政府熱綫時,由於以接聽多少電話作為KPI,結果接綫生變成以「盡快令對方掛上電話」為目標:因為解答得不徹底,方有更多查詢電話可以跟進。

固然,以「通電話限時5分鐘」或「令查詢者滿意」為KPI,也可以產生很大問題:不難想像,前者會令每個電話聚焦單一查詢,後者則會令每個電話談很久,加大人手壓力;相反,企業倒可純粹以查詢會否帶來生意來衡量,故接綫生的目標也清晰得多。

此外,哪些政策才算key,而即使極為關鍵的政策,其成果能否量化,也是重點問題。訂定KPI有所謂「SMART原則」,即「夠具體(Specific:用特定指標作量度基準)」、「能衡量(Measurable:以數據呈現)」、「可達標(Attainable:目標不太高才可實現)」、「具關連(Relevant:與機構策略目標相關)」、「有時限(Time-bound:須於指定時間內完成)」。

例如「維護國家安全」,肯定是香港作為特區之關鍵政策,理論上必須訂立KPI,否則便看似不夠重視;可是維護國安的performance該如何衡量?假如緝拿到更多疑犯,到底是更安全還是更不安全?如何計算防患於未然的績效?怎樣向公眾解釋?遑論在國安層面,大部分資料屬國家機密,也許根本無從衡量績效。

港財務穩健 宜用「平衡計分卡」

第二,正因為不是所有政策皆可具體量化,加上政治環境急速轉變,所以有公共行政專家認為,公營機構應該使用「平衡計分卡」框架監控KPI--「平衡計分卡」的核心思想,是了解企業營運和發展狀況不能只看財務報表,而繫於同時量度4方面的績效:財務、顧客、內部流程、學習及成長。簡言之,前兩者關心的是股東和客戶對機構的觀感印象,後兩者則專注公司內部硬件和軟件能否互相配合並追上時代,從而各方面也沒有出現短板,阻礙企業達成策略目標。

以「平衡計分卡」框架監控政府部門的KPI,約15年前開始在西方國家普及起來,當中主要調整了企業計分卡中的財務狀況,轉為「稅務及公共收入與開支」,還有顧客變成「持份者」;至於應用層面一般都是從審計角度出發,多聚焦個別部門而非整個政府。

特區引入KPI制度時,使用「平衡計分卡」框架是合適的,因為香港的公共財政狀況較許多其他地方穩健,因此更需要看重財務以外,各類持份者的觀感,以至政府內部的軟硬件如何配合。

不過當中巨大挑戰,在於政府內部能否真正擁抱「數據文化(data culture)」,即每個步驟收集數據後,有時間妥善整合和分析資料,同時又不拖慢目前做事的速度;另一難題在於有沒有必要「公平地」叫政府上下所有單位也有KPI,還是針對重點政策範疇,而先由某幾個部門開始實行,待熟習運作並見成效之後,才按情況加進其他單位。

第三,留意訂定績效指標的標準,往往是根據所謂「行業標準(industry standard)」作出比較;尤其在商業世界,縱使希望精益求精,但更重要的是比同行競爭對手做得好一點,便暫時足夠。問題在於:香港作為特區,公共行政KPI的「參考框架(frame of reference)」又應當如何設定?

首先,一國兩制是歷史創舉,特區的行政體制與法制不單與內地城市不同,亦與全球各大城市不一樣;事實上,香港特首所擁有的公權力,比起紐約或倫敦市長還要高(固然亦正因如此,局限也就更多)。例如,盡管許多網紅經常吵吵鬧鬧,可是平情而論,直接比較深圳、上海、紐約、倫敦封城的績效,還要與香港沒有封城比較,遑論在港人「輸打贏要」的文化之下,對特區如何訂定政策KPI的意義不大。

衡量達標否 實際操作難度高

因此,政府各部門該用甚麼標準(內地城市?國際都會?商界大企業?)來劃綫,以衡量自己是否達標,實際操作的難度極高--令人擔心的是,一旦訂了KPI而將來不達標,最後反過來變成各單位的「尋找藉口表演大賽」,說比較標準設定不當。

其次,進入大數據年代,上報與公布KPI的周期,最長也只可是一星期,而一般標準是當天,甚至即時或實時滙報,從而讓管理層迅速作出反應。不過,根據特區政府高層過去25年的運作模式,大多數情況也是回應傳媒和輿論反應優先,能否揭開新一章,重點關注KPI問題,將是新制度成敗關鍵--因為就算所有部門能夠即時全面收集及整理數據,但只要在上位者見KPI有所偏差,卻未能迅速調整政策,位處執行崗位的官僚便很容易覺得一切的「大龍鳳」都是枉然。

作者認為,下屆特區政府重點關注KPI問題,將是新制度成敗關鍵。(資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

欄名 : 評論‧世情

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