增設3副司長 具3大新政治功能

評論 2022/05/23

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行政會議上周通過政府架構重組方案,由於新成立的政策局名稱及職能範疇早已張揚,故今回相對矚目的是新設在3位司長以下之副司長職位。至於要探討這些新崗位能夠發揮甚麼功效,則可以由兩方面分析:第一,是現時局長與副局長的互動模式;第二,是副司長的階級定位和權限。

正副局長模式互動 副手有6功能

副手的角色在政治上十分重要,《前漢.功臣表》如是說:「副在有司。」留意過去不同政策局局長與副局長之分工和互動方式,差異亦可以很大。若把副局長所負責之工作範疇,由最闊到最窄來排列的話,則從「正Vs副」運作模式當中,可以總括出以下6種功能:

(1)後備功能-這類副局長必須長期知悉局內全部政策範疇的實際進度與政治狀況,包括摸清楚局長對每件事情之真正心意;也就是在局長放假時,副局長也可作為署任局長,確保整體流程如常進行。固然能夠達到這種境界,亦反映出局長對其副手之信任程度,並不憂慮任何功高蓋主的情況,甚至有心栽培自己屬意的接班人。

(2)補位功能-此類副局長一般會獲分派局長本身沒有興趣、而且相對不重要的工作,也就是以某種「打雜」形式存在,從而讓局長能夠騰出更多時間,主力處理關鍵要務。不過,政治危機往往亦是從備受官僚制度疏忽之小事累積而來,故縱然是雜務,也要求副局長務須打醒十二分精神,適時上報,提點局長及早處理,如此方可以得到政策局內公務員團隊的尊重。

(3)聚焦功能-相對上述第二類,第三類副局長則反過來被要求集中負責一至兩項不容有失之任務;有些情況更是局長對這些重點項目只得基本認知,而要倚靠副局長在相關專業或科技領域提供支援,例如在整條產業鏈的上游或下游之行業知識,以及相對專門的技術、市場或數據分析,還有長久以來建立的內地、境外或商界網絡等等。

(4)捱打功能-由第四類開始,皆屬於副局長可為局長提供之「單一功能」,當中最常見的是「全方位」捱打功能:意思是但凡不討好議員乃至公眾的回應發言,或是相關部門犯錯而必須解釋之時,副局長便會先被推出來作「政治盾牌」,在捱過首輪輿論攻擊後,再根據媒體和政黨的關注點調整回應口徑,由局長作修正發言。

(5)攝影功能-當副局長的解說和表達能力均不及局長,則他們連被推去捱打的份兒也沒有(畢竟答得糟糕只會連累局長,兼製造更多、更大的問題)。在這種情況下,副局長便變成一種「親善大使」的存在:意思是局長事忙沒空,但又不想得失的某些中小型團體之邀約,就由副局長以代替品方式出現,讓開幕禮和團體照得以有個重點。

(6)交換功能-最後一類副局長,則局長根本不用看其才能,因為他們在政黨內也許不被看好具足夠實力參選或連任,或是論資排輩未排得上,可是黨團高層卻仍想留用,所以便推薦予政府「收留」為副局長。這類副局長於議會回應質詢,既不會被其黨友狠批「招呼」,更收一唱一和之效;且局長亦可以此為由,與相關政團及旗下持份者,多了討價還價之空間。

副司長當KPI判官 督導速達標

那麼,將來3位副司長又是否只有以上6種過去顯現於副局長之功能?那卻不一定,因為副司長的階級定位較局長還要高,故其權限比副局長要大得多,由此亦帶出第二部分分析--推演副司長未來作為更高層級官員,有機會擔當的其他政治功能:

其一,是確保政策能如期落實的「KPI(關鍵績效指標)判官」-候任特首競選時已強調「做成事」,並承諾於上任首百日內(預計國慶前後)便會公布關鍵續效指標,公眾期望極大之餘,不同職系之公務員也會觀察問責班子有何新招,然後各自再擬對應。為免部分頑固或別有用心官僚鑽程序空子,阻礙KPI落實進度(例如在早段和中段按章拖延,令後續工作因趕急出爐而出現混亂),新設立的副司長由於較高級,便可以泰山壓頂之冷面判官形象,督導相關政策局盡快完成全部KPI,正如《說文解字》謂之「副,判也」。

以上安排的最大好處,乃是有了副司長擔當「黑臉」此角,於是司長與局長便可同時做「白臉」安撫軍心,保住士氣。當然,要能夠勝任判官,本身也必須對政府內部程序及相關法律細節非常熟悉;也就是說,假如「副司長=判官」此推演成立,其人選亦很可能是資深或剛退休的公務員,兼且對種種官僚積習深惡痛絕,始能不怕開罪所有人、勇往直前達標。

「萬能補鑊手」 助磨合部門矛盾

其二,是八面玲瓏的「萬能補鑊手」--十多位局長皆平起平坐,有時即使眼見同事快將出事,也很可能因尷尬而未必會提醒,遑論主動提供協助,把別人的問題抱上身;可是,當問題愈滾愈大,至司長也察覺時,也許一切已是太遲,變成不得不救火之危機。倒是副司長因為「高了半級」,與眾局長說話也相對容易一點,讓司長在當面責難之前,多了一個最後通牒的機會。

何況,副司長亦可直接拉攏幾位不同局長,以小隊形式合作,一早磨合部門矛盾以互相補鑊,讓跨局協調更暢順。若「副司長=補鑊手」這推演成立,則最理想是副司長與旗下部分局長已有長久合作經驗,各自了解對方脾性,甚至是好友或世交,如此才能在管治層面發揮最大協同效應。

栽培第二梯隊 預早做出政績

其三,是作為「隔代特首」的備用候選人--最後一個推演是從國情層面出發:由於每次「特首爭奪戰」前半年,本港建制派內部總出現內部矛盾乃至分裂,不利換屆期的民生管治(尤見於今年第5波疫情時之明爭暗鬥),故從栽培「第二梯隊」此角度,3位副司長可被視為「隔代特首」的備用候選人,讓他們用10至15年時間與問責團隊上下、以至立法會不同政治板塊建立好關係,預早打造自己班子顯政績,到每次選舉時便不用臨急才抱中央腳了。

政府架構重組方案新設3名副司長,其階級定位較局長還要高,將來這些新崗位會發揮甚麼功效?(資料圖片)

撰文 : 黃永 言論自由行行政總裁

欄名 : 評論‧世情

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