從過渡房屋經驗 檢討公屋政策

評論 2022/06/22

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衣食住行是人的基本需要,而身在香港,居住的需求更是首位。香港的通脹率計算,可以用綜合消費者物價指數(Composite Consumer Price Index,CCPI)作為參考,所佔比重最高的家庭開支就是租金,佔近4成(2022年3月價格水平的開支權數為39.8%)。

CCPI租金佔比 達4成

這個比重是包含公屋租金及私樓租金,而公屋租金釐定在約申請公屋家庭入息的10%;如果居住私樓,租金佔家庭收入比重很高,整體CCPI租金佔比才會達4成水平。因此,對於那些收入不高、但仍要租私樓的居民而言,住屋的開支負擔十分沉重。

如果將香港所有家庭以收入作排序(見圖),只有部分家庭能夠承擔私樓的租金或樓價(圖中B部分),他們較少需要政府的協助;但如果住戶的收入不足以支付私樓的租金及樓價的話(圖中A部分),那麼家庭的住屋需求便要政府協助。

原則上,公屋政策是用來協助所有不能承擔私樓家庭的住戶需求(圖中A部分),因為這些較低收入的家庭,在居住範疇方面是沒有其他選擇的;而A部分又可以分為兩部分,A1部分就是那些已經上樓、已居住公屋享受低廉租金的家庭,A2部分就是那些正在申請、仍然未獲派公屋的家庭。可惜香港公屋的供應遠遠追不上需求,A2部分家庭輪候公屋時間愈來愈長。

公屋輪候6.1年 供應不足短期難解

截至今年3月底,在過去12個月獲安置入住公屋的一般申請者之平均輪候時間為6.1年,這遠遠高於3年上樓的承諾。出現這個現象,除了需求殷切之外,公屋建屋量未能追上也是主因,而問題根源是土地供應不足,這個原因早在多年前大家已經知曉。

民間對於公屋政策的不滿,主要是上樓難,發聲的人士就是受影響的家庭,即圖中A2部分,特別是一些較低收入住戶,居住在不適切房屋,居住環境惡劣,卻要負擔高昂房租。

土地供應不足是有多重原因的,而且問題不能夠「短期」解決;事實上,上一屆政府已經將土地不足問題,界定為特區政府首要解決的問題,是重中之重,今屆政府延續了這個責任足足10年了,但仍然未能解決土地問題。

既然房屋供應方面不能夠快速解決,那麼在需求管理方面,又能否作出改善呢?

現屆政府推行了過渡性房屋計劃,從過往的案例可以見到,能夠入住過渡性房屋的居民,居住環境比起劏房好得多,這是一種居住環境的改善。在今年財政預算案中,政府加撥資源興建過渡性房屋,讓這些居民能夠在較好的環境中等待公屋。

以輪候時間分配 或忽略迫切家庭

問題是,過渡性房屋是一個短期策略,還是一個長期策略呢?如果所有收入較低居民(即A2部分)的住屋問題應該由政府協助的話,我們應該分開公屋與過渡性房屋去處理居住問題,還是沿用傳統公屋呢?

過渡性房屋之所以受到推崇,是因為所投入的資源不同。傳統公屋分配是以遞交申請表的時間先後決定,這種由輪候時間長短去決定分配的方式(Time based),好像是絕對公平;亦有人會說,這種沿用了數十年的分配制度,是「行之有效」的。

但是,當供應不足,需求持續增加,所需輪候時間只會逐步延長,而申請公屋租戶的背景、家庭狀況、收入等都會有所差別,以輪候時間長短分配公屋資源,會出現一個問題,就是那些最需要政府協助居住的人群,未能盡快上樓,因為這是由輪候時間長短(Time Based)決定,而不是由哪個家庭最需要(Need Based)去分配。

按需求上樓 過渡房屋反應佳

在過渡性房屋中,現有租戶有良好的反應,是因為分配的方式不是以申請時間長短決定,而是由非政府機構(NGO)、社工等選擇最合適的個案,並協助上樓,這明顯地是need based;而且在過渡性房屋中,還會提供其他社會服務,解決租戶生活上的需要,這點是傳統公屋不能對所有住戶提供的服務。

入住過渡性房屋的家庭,因為背景相近,入住後也會有NGO提供活動及協助,更容易發揮同理心、鄰舍互相協助的精神,從而形成一個融洽的氛圍。

那麼,過渡性房屋是否也有缺點?過渡性房屋的每個單位建築費用,其實可達公屋單位建築成本5成以上,但可供居住年期遠遠低於傳統公屋單位;管理過渡性房屋是由相關NGO所負責,大部分NGO以前也沒有興建房屋、管理屋苑的經驗,而進行相關計劃,也要動用大量人手。

而且,過渡性房屋所位處的土地是暫時性的,解決租戶居住問題的最終方法,也是要興建公屋。

要解決不適切居所的問題,大幅增加過渡性房屋是最佳辦法?還是在現有公屋分配之中撥出一些單位,以供最迫切上樓的家庭入住呢?當然,這牽涉到公平性原則的問題,以及分配機制的更改,但這個問題是值得深入探討的。

(文章僅代表個人立場)

公屋平均輪候時間持續高企,除了需求殷切,公屋建屋量未能追上也是主因,而問題根源則是土地供應不足。(資料圖片)

撰文 : 麥萃才 浸會大學財務及決策系副教授

欄名 : 評論‧世情

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